Chuyên đề 8 CẬP NHẬT CÁC QUY ĐỊNH MỚI VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA)

Chuyên đề 8, CẬP NHẬT CÁC QUY ĐỊNH MỚI VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA)

ThS. Nguyễn Đà Linh, Vụ Hợp tác quốc tế – Bộ Tài chính

 Trong quá trình cải cách đổi mới nền kinh tế kể từ cuối những năm 90, Việt Nam đã đạt được những thành tựu quan trọng, duy trì tăng trưởng ở mức trên 7% trong một thời gian dài, trở thành một trong những điểm đến hấp dẫn của các nhà đầu tư quốc tế. Mặc dù chịu tác động của khủng hoảng tài chính châu Á (1997) và sau đó là khủng hoảng kinh tế tài chính toàn cầu (2008), kinh tế Việt Nam đã ứng phó khá tốt trước những biến động về kinh tế bên ngoài, điều chỉnh cơ cấu kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng.

Trải qua hơn 30 năm đổi mới, từ một nước bao cấp, Việt Nam lần đầu thuộc nhóm thu nhập trung bình thấp theo bảng phân loại thu nhập các quốc gia thành viên của Ngân hàng Thế giới năm 2012[1] . Không chỉ thu nhập cao hơn, các chỉ tiêu về giáo dục và tuổi thọ của người dân cũng được cải thiện đáng kể. Tỷ lệ nghèo từ 63,8% năm 1993 xuống chỉ còn 2,4% năm 2012. Việt Nam còn là một trong số các quốc gia hoàn thành xuất sắc các mục tiêu thiên niên kỷ của Liên Hợp quốc.

  Đạt được các kết quả tích cực trên, ngoài sức mạnh nội sinh và sự lãnh đạo chỉ đạo đúng đắn và xuyên suốt của Đảng và Nhà nước, các nguồn vốn đầu tư, viện trợ nước ngoài được xem là có vai trò quan trọng cho đầu tư phát triển, hiện đại hóa quốc gia. Chính vì vậy, cũng giống như các nước đang phát triển khác, trong chủ trương chính sách phát triển kinh tế – xã hội của Đảng và Nhà nước Việt Nam trong thời gian qua, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một trong những nguồn vốn nước ngoài có ý nghĩa quan trọng đối Việt Nam nói chung, và các ngành/lĩnh vực phát triển kinh tế nói riêng.

  Trong giai đoạn 10 năm trở lại đây (2005 – 2015), tổng số vốn ODA, vốn vay ưu đãi được ký kết khoảng 45 tỷ USD, trong đó, nguồn ODA dành cho Việt Nam tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực: hỗ trợ cân đối tài chính vĩ mô; đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội; phát triển y tế, giáo dục và đào tạo; phát triển nông nghiệp gắn với xóa đói, giảm nghèo; bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu…Tính đến nay đã có hơn 50 nhà tài trợ song phương và đa phương viện trợ ODA và vốn vay ưu đãi cho nhiều ngành, lĩnh vực kinh tế – xã hội của Việt Nam. Theo thống kê, từ năm 1993 đến 2014, tổng giá trị vốn ODA cam kết cho Việt Nam lên đến gần 90 tỷ USD, tổng vốn đã ký đạt gần 74 tỷ USD, bình quân 3,5 tỷ USD/năm và đã giải ngân được khoảng 54 tỷ USD, chiếm hơn 73,2% tổng vốn ODA đã ký kết. Về đánh giá tổng thể, vốn ODA đã góp phần nâng cao năng lực sản xuất và khả năng cạnh tranh của một số ngành kinh tế, tạo điều kiện và môi trường thuận lợi để thúc đẩy thương mại, đầu tư và phát triển khu vực kinh tế tư nhân; tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế.

Mặc dù công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA nhìn chung đạt được nhiều kết quả nhất định như hỗ trợ trợ tốt cho nhiều ngành/lĩnh vực khác nhau, tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đã đạt được, công tác quản lý và sử dụng vốn ODA còn gặp phải một số hạn chế như: các chế tài quy định hướng dẫn công tác chuẩn bị dự án chưa tốt, việc theo dõi và thúc đẩy tiến độ thực hiện các dự án ODA chưa cao, thậm chí một số chương trình – dự án ODA còn chậm không giải ngân được nguồn vốn, nhiều dự án phải kéo dài thời gian so với Hiệp định đã ký kết, không đạt được mục tiêu đề ra…

Nhiệm vụ đặt ra là làm sao khai thác được tối đa hiệu quả của các nguồn vốn tài trợ ODA để tiếp tục thúc đẩy thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội trong bối cảnh Việt Nam bắt đầu phải tiếp cận các với các nguồn vốn vay kém ưu đãi hơn do không còn là nước kém phát triển, vì vậy, việc hoàn thiện một hệ thống văn bản pháp lý để quản lý tài chính nguồn vốn ODA và vay ưu đãi nhằm phát huy hơn nữa hiệu quả sử dụng các nguồn vốn tài trợ của nước ngoài và đảm bảo mục tiêu vay nợ bền vững là nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ trong giai đoạn tới.

Trong năm 2016, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao và một số Bộ/ban ngành đã rà soát, sửa đổi và trình Chính phủ phê duyệt ban hành một số quy định mới trong quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) cho giai đoạn 2016 -2020, bao gồm các quy định quản lý tài chính đối với vốn vay nước ngoài.

Trong khuôn khổ phạm vi chuyên đề Nội dung mới về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) giai đoạn 2016 -2020, bài viết sẽ tập trung đề cập tổng thể một số quy định cập nhật đến thời điểm tháng 3/2017 về thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA nước ngoài của Chính phủ và Bộ Tài chính với nhiều điểm mới cần lưu ý nhằm tăng cường tính hiệu quả trong công tác quản lý và sử dụng các nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức quan trọng, góp phần hỗ trợ thiết thực cho nhiệm vụ phát triển bền vững cho Việt Nam nói chung và Bộ Tài chính nói riêng để hoàn thành các nhiệm vụ cải cách quan trọng của quốc gia và của ngành Tài chính trong giai đoạn tới.

8.1. Khung pháp lý và thực trạng quản lý nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) của Chính phủ trong thời gian qua

8.1.1. Tổng quan khung pháp lý về quản lý và sử dụng ODA trong giai đoạn từ 1993 đến nay

  Về quản lý và sử dụng ODA, trên thế giới đã có nhiều nước thành công trong việc sử dụng vốn ODA để hỗ trợ phát triển kinh tế – xã hội như Nhật Bản, Hàn Quốc, và gần đây là Thái Lan, Trung Quốc, In-đô-nê-xia, Phi-lip-pin,…Một trong những kinh nghiệm quý báu để sử dụng nguồn vốn ODA thành công và hiệu quả là các nước này xây dựng được một hệ thống quản lý ODA phù hợp theo mô hình quản lý tập trung đi đôi với phân cấp trách nhiệm trên cơ sở khung thể chế pháp lý về ODA không ngừng hoàn thiện.

  Tương tự các quốc gia tiếp nhận vốn ODA trên thế giới, mặc dù chỉ ở mức tương đương 3-4% trong GDP của Việt Nam, song ODA được xem là nguồn vốn quan trọng bổ sung cho nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội của đất nước, là chất xúc tác cho các nguồn vốn đầu tư khác như vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), vốn đầu tư của khu vực tư nhân,..Do vậy, công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA là một nội dung luôn được Đảng và Chính phủ đặc biệt chú trọng. Với nhận thức ODA là một bộ phận của đầu tư công nên phải được quản lý chặt chẽ và hiệu quả, trong thời gian qua Chính phủ đã xây dựng và không ngừng hoàn thiện khung thể chế về quản lý và sử dụng nguồn vốn này.

  Nhìn một cách tổng quan, khung thể chế quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam bao gồm các văn bản pháp quy của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, và các cơ quan quản lý nhà nước về ODA liên quan đến chính sách và pháp luật về quản lý và sử dụng ODA.

 Trước năm 1994, công tác quản lý viện trợ chủ yếu dựa trên quyết định của Thủ tướng Chính phủ đối với từng khoản viện trợ hoặc từng chương trình, dự án cụ thể. Nhìn chung công tác quản lý ODA giai đoạn này tập trung ở cấp Trung ương.

Từ năm 1994 đến nay, công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA được thực hiện trên cơ sở các Nghị định của Chính phủ[2] và các văn bản dưới Luật được ban hành nhằm hướng dẫn triển khai Nghị định.

Trong quá trình đổi mới, công tác quản lý mọi mặt đời sống kinh tế – xã hội của đất nước đã chuyển dần sang dựa trên nền tảng pháp luật. Việc quản lý nguồn vốn ODA không là ngoại lệ và chính vì vậy, ngay sau khi Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế vào tháng 11 năm 1993, Chính phủ đã nhận thức được trách nhiệm của mình đối với việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA cũng như tầm quan trọng của nguồn vốn này đối với sự nghiệp phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và đặt ra yêu cầu phải quản lý chặt chẽ nguồn vốn này như một nguồn lực công của quốc gia. Theo tinh thần đó, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ thị cho Ủy ban Kế hoạch Nhà nước lúc đó (nay là Bộ Kế hoạch và Đầu tư) và các cơ quan hữu quan Việt Nam bắt tay nghiên cứu và xây dựng Nghị định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA, và ngày 15 tháng 3 năm 1994, Chính phủ đã ban hành Nghị định đầu tiên về quản lý và sử dụng ODA (Nghị định 20/CP).

Tiếp theo Nghị định 20/CP, căn cứ vào tình hình thực tế và thực tiễn của viện trợ phát triển, Chính phủ lần lượt ban hành Nghị định 87/CP (ngày 05/8/1997), Nghị định 17/2001/NĐ-CP (ngày 04/5/2001), Nghị định 131/2006/NĐ-CP (ngày 9/11/2006), Nghị định 38/2013/NĐ-CP (ngày 23/4/2013), Nghị định 16/2016/NĐ-CP (ngày 16/3/2016) nhằm đáp ứng đòi hỏi từ thực tiễn cung cấp và tiếp nhận nguồn vốn ODA ở từng thời kỳ. Trong quá trình thực hiện đã cho thấy rõ Nghị định sau tiến bộ và hoàn thiện hơn Nghị định trước. Nếu như trong Nghị định 20/CP quy trình quản lý và sử dụng ODA còn đơn giản và tập trung chủ yếu ở cấp Trung ương thì bắt đầu từ Nghị định 131/2006/NĐ-CP và Nghị định 38/2013/NĐ-CP tiếp sau quy trình ODA đã bao quát toàn diện và phân cấp mạnh mẽ cho các Bộ, ngành và địa phương. Căn cứ  nghị định của Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nước về ODA như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài Chính, Bộ Ngoại giao đã ban hành các thông tư, quyết định hướng dẫn thi hành. 

Cùng với nỗ lực hoàn hiện thể chế, công tác quản lý nhà nước về ODA đã không ngừng được cải tiến và đạt được nhiều tiến bộ. Nếu như trong giai đoạn đầu của quá trình tiếp nhận ODA, quản lý nhà nước theo mô hình tập trung nhiều ở cấp trung ương thì nay theo mô hình phân cấp mạnh mẽ để các Bộ, ngành và địa phương phát huy tính chủ động và nâng cao trách nhiệm từ khâu xây dựng dự án, thực hiện dự án, khai thác và vận hành các sảm phẩm đầu ra.

Theo quy định tại các Nghị định trên, hiện ở Việt Nam có 4 cấp tham gia vào quá trình quản lý và thực hiện nguồn vốn ODA (Ban Quản lý dự án, Chủ dự án, Cơ quan chủ quản, Cơ quan quản lý nhà nước về ODA) với các chức năng và nhiệm vụ rõ ràng. Theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA, trong đó, phân công trách nhiệm và quyền hạn cụ thể cho từng cơ quan với một cơ chế phối hợp nhịp nhàng, cụ thể, Chính phủ giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối về điều phối, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA; Bộ Tài Chính thực hiện chức năng quản lý tài chính đối với nguồn vốn này; Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Văn phòng Chính phủ,… tham gia quản lý nhà nước về ODA theo chức năng và nhiệm vụ cụ thể của mình trong chu trình ODA; các Bộ, ngành và địa phương với vai trò Cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm quản lý‎ và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án ODA thông qua Chủ dự án và Ban quản lý‎ dự án‎.

Có thể nói, quá trình hoàn thiện không ngừng khung thể chế về quản lý và sử dụng ODA của Chính phủ đã thể hiện sự cam kết mạnh mẽ của Việt Nam đối với việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Quá trình này cũng phù hợp với tiến trình cải cách luật pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế sâu rộng.

8.1.2. Những hạn chế, bất cập trong quản lý nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Có thể đánh giá, những năm qua công tác quản lý ODA được Đảng và Nhà nước thông qua một hệ thống các văn bản pháp luật điều chỉnh hoàn thiện về cơ bản đạt hiệu quả và có nhiều tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, của nhiều địa phương, nhiều vùng lãnh thổ; tạo điều kiện thu hút vốn đầu tư nước ngoài, đầu tư trong nước; góp phần thu hẹp chênh lệch trong phát triển giữa các vùng, miền, vùng núi, vùng sâu, vùng xa; tham gia có hiệu quả vào việc xoá đói giảm nghèo, cải thiện điều kiện sinh hoạt và nâng cao chất lượng cuộc sống cho nhân dân[3]. Trong quá trình tiếp nhận viện trợ phát triển, Việt Nam vẫn giữ được độc lập, tự chủ trong việc hoạch định và thực thi các chính sách cải cách theo lộ trình của Chính phủ, kể cả khi nhà tài trợ đòi hỏi Việt Nam phải thực hiện các cam kết cải cách trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng, cổ phần hóa, tư nhân hóa,….Mặc dù trong cơ cấu viện trợ, vốn vay ODA ưu đãi chiếm khoảng 80% song Việt Nam vẫn được các định chế tài chính quốc tế như Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) đánh giá nợ nước ngoài hiện ở trong ranh giới an toàn.

Bên cạnh một số thành tựu đạt được trong việc thu hút, tiếp nhận, vận động, quản lý và sử dụng vốn ODA, trên thực tế công tác quản lý, sử dụng, giám sát việc sử dụng, đầu tư bằng nguồn vốn ODA đã và đang đặt ra nhiều vấn đề nổi cộm. Mặc dù khung khổ pháp lý về ODA và vốn vay ưu đãi trong những năm gần đây cơ bản được đánh giá là đầy đủ và hoàn thiện, tuy nhiên, thực tế công tác quản lý‎ và sử dụng nguồn vốn ODA đã nhận được phản hồi của các bộ, ban, ngành, địa phương về một số khó khăn vướng mắc trong việc triển khai thực hiện do một số quy định hiện tại phát sinh nhiều bất cập:

Thứ nhất, việc huy động vốn ODA và vốn vay ưu đãi chưa gắn kết chặt chẽ với các hạn mức nợ công, việc lập kế hoạch giải ngân vốn không phù hợp với tiến độ thực hiện chương trình, dự án theo các hiệp định đã ký kết với nhà tài trợ nước ngoài. Do vậy, số vốn giải ngân thực tế thường cao hơn so với số kế hoạch đưa vào cân đối ngân sách nhà nước dẫn đến tình trạng hết năm phải trình Quốc hội điều chỉnh kế hoạch chi đầu tư phát triển.

Thứ hai, hệ thống văn bản pháp quy trong nước, đặc biệt giữa ODA và đầu tư công chưa đồng bộ. Việc quản lý và sử dụng vốn vay nước ngoài, nhất là vốn ODA, hiệu quả còn thấp, khung pháp lý cao nhất về quản lý và sử dụng ODA hiện nay là Nghị định của Chính phủ, nhưng trên thực tế việc thực thi Nghị định này chưa triệt để, công tác theo dõi vốn ODA chủ yếu tập trung vào báo cáo tiến độ, tình hình thực hiện để đáp ứng yêu cầu của Nhà tài trợ nhằm giải ngân dự án. Công tác huy động nguồn lực chỉ chú trọng nhiều trong khâu thu hút ODA, chưa chú ý thoả đáng khâu thẩm định hiệu quả dự án, thiếu kiểm tra quá trình thực hiện dự án. Ban quản lý dự án được giao quá nhiều quyền mà không đủ rõ về trách nhiệm, trong khi đó, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước chưa được đề cao không chỉ gây thất thoát, lãng phí đối với nguồn vốn ODA, đến chất lượng các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn này, mà còn tác động bất lợi đến môi trường đầu tư và thực hiện cam kết của các Nhà tài trợ vốn ODA đối với Việt Nam. Môi trường pháp lý về ODA về phía Việt Nam là không đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chưa cao và không ổn định.

Thứ ba, các quy định hiện tại về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã không còn phù hợp, và phát sinh một số vướng mắc trong công tác quản lý, đặc biệt là quản lý tài chính như: quy trình hạch toán NSNN chưa rõ; dự án chậm nhận được kết quả ghi thu ghi chi; số liệu hạch toán chênh lệch so với thực tế phát sinh, gây ảnh hưởng lớn trong vấn đề quyết toán dự án; số liệu giải ngân lớn hơn nhiều so với số kế hoạch được giao; dự án vay lại phụ thuộc vào kết quả ghi thu ghi chi (GTGC), không nhận được kịp thời làm ảnh hưởng đến tính toán nhận nợ…

Cụ thể giai đoạn trước 2016, trong quá trình thực hiện Thông tư số 218/2013/TT-BTC ngày 31/12/2013 của Bộ Tài chính quy định về quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vay ưu đãi nước ngoài của các nhà tài trợ, thông tư quy định cho phép dự án giải ngân vốn ODA vượt kế hoạch được giao với điều kiện trước 30/12 hàng năm chủ dự án gửi kế hoạch vốn bổ sung được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Tuy nhiên, từ năm 2015 các dự án không được phép giải ngân vượt kế hoạch. Vốn được giao quá thấp, lại chậm được bổ sung nên các dự án bị động. Quy trình hạch toán ngân sách Nhà nước chưa rõ; dự án chậm nhận được kết quả ghi thu ghi chi; số liệu hạch toán chênh lệch so với thực tế phát sinh, gây ảnh hưởng lớn trong vấn đề quyết toán dự án; số liệu giải ngân lớn hơn nhiều so với số kế hoạch được giao; Thông tư chưa quy định về việc quyết toán kết thúc dự án vốn sự nghiệp nên dự án hoàn tất mà không có cơ sở quyết toán; Ngoài ra có một số vướng mắc kỹ thuật như lãi trên tài khoản tạm ứng không đủ bù phí dịch vụ ngân hàng, xử lý chênh lệch tỷ giá phát sinh…

Thứ tư, quy trình, thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ còn thiếu hài hòa:

Đối với các khoản vay ODA, các khoản vay này thường đi kèm các điều kiện ràng buộc từ Đối tác tài trợ về mặt chính sách, giới hạn về lựa chọn nhà thầu, nhà cung cấp thiết bị, gián tiếp dẫn đến chi phí vốn vay cao hơn thực tế và làm mất cơ hội tạo việc làm cho các nhà thầu trong nước.

Bên cạnh đó, đối với các khoản ODA không hoàn lại, việc tiến hành các thủ tục đăng ký dự án với một số đối tác đặc thù (như Chính phủ Nhật Bản/JICA,  Chính phủ Hoa Kỳ/USAID, hoặc các định chế tài chính quốc tế, các tổ chức quốc tế như WB, ADB, UN và các tổ chức thuộc UN…) thường theo các quy trình thủ tục không đồng nhất với các quy định của Chính phủ khiến cơ quan chủ quản/chủ dự án gặp nhiều khó khăn, việc phê duyệt và tiếp nhận các hỗ trợ tài chính từ các đối tác này còn bị động, phụ thuộc nhiều vào tiến độ của nhà tài trợ.

Thứ năm, năng lực cán bộ quản lý và sử dụng ODA ở các cấp, nhất là ở cấp cơ sở chưa đáp ứng được yêu cầu về số lượng và chất lượng. Công tác quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi còn bất cập, còn có những sai phạm về vi phạm các quy định của pháp luật Việt Nam và của nhà tài trợ, gây tác động không tốt đến dư luận xã hội và phần nào ảnh hưởng tới quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam và một số nhà tài trợ.

Thứ sáu, công tác theo dõi và đánh giá các chương trình và dự án ODA trong bối cảnh phân cấp chưa được các Bộ, ngành và địa phương quan tâm đúng mức. Đây cũng là những nguyên nhân chủ yếu làm cho một số chương trình và dự án ODA chưa đạt được hiệu quả như mong muốn.

Từ các hạn chế trên cho thấy, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA là vấn đề phức tạp và nhạy cảm, đòi hỏi Chính phủ phải xây dựng và vận hành một Chiến lược sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi hợp lý trên cơ sở cân nhắc nhiều yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội, cả trong và ngoài nước như: nhu cầu vốn đầu tư của cả nền kinh tế (trong đó làm rõ cả nguồn vốn trong nước và nguồn vốn nước ngoài); khả năng tái tạo nguồn ngoại tệ để trả nợ, thời hạn vay, điều kiện lãi suất, các điều kiện về giải ngân, cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho dự án; tỷ lệ giữa nợ phải trả hàng năm và kim ngạch xuất khẩu, giữa nợ và GDP, thứ tự ưu tiên sử dụng các nguồn vốn vay cho các dự án hạ tầng cơ sở và dự án thương mại; khả năng trả nợ các khoản vay khi đến hạn, khả năng cân đối của NSNN hàng năm.

Xuất phát từ một số bất cập trên, trong năm 2016, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao và một số Bộ ngành/cơ quan liên quan đã tiến hành rà soát, sửa đổi và trình Chính phủ phê duyệt ban hành một số nội dung quy định mới về công tác quản lý và sử dụng nguồn ODA và vốn vay ưu đãi để nguồn vốn ODA được sử dụng một cách chiến lược hơn và cẩn trọng hơn, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhưng vẫn đảm bảo mục tiêu vay nợ bền vững của Việt Nam trong giai đoạn 05 năm tới.

8.2. Nội dung mới về quản lý và sử dụng nguồn ODA nhằm tăng cường hiệu quả đầu tư công và bền vững nợ công

Những năm qua, việc quản lý và sử dụng vốn ODA được thực hiện theo quy định của Nghị định và một số văn bản dưới Luật. Trong giai đoạn 2013 đến nay, nhiều Luật có liên quan như Luật Đấu thầu (2013), Luật Đầu tư công (2014), Luật Xây dựng (2014), Luật Ngân sách Nhà nước (2015), Luật Điều ước quốc tế (2016) và dự thảo Luật sửa đổi Luật Quản lý Nợ công (2009),… đã được Chính phủ và Quốc hội phê duyệt ban hành hoặc đang trong quá trình sửa đổi bổ sung và để triển khai áp dụng trong giai đoạn 2016 – 2020, trong đó, bao gồm các quy định về quản lý và sử dụng ODA.

Bên cạnh đó, trong giai đoạn phát triển sắp tới Việt Nam, nhu cầu về vốn dành cho đầu tư phát triển là rất lớn, Chính phủ đã có chủ trương tiếp tục huy động mọi nguồn lực cho đầu tư phát triển, trong đó có nguồn vốn ODA[4]. Thực hiện thành công Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm 2011-2015 Việt Nam trở thành nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình (MIC) thấp,và theo tập quán tài trợ quốc tếViệt Nam sẽ nhận được ít hơn các nguồn vốn vay ODA ưu đãi như hiện nay. Đồng thời, các khoản viện trợ không hoàn lại và hỗ trợ kỹ thuật có khuynh hướng giảm. Trong khi đó, những năm gần đây khi nợ công tăng lên Quốc hội rất quan tâm đến hiệu quả sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi, nhất là tại các kỳ họp Quốc hội cuối năm để xem xét và thông qua kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và kế hoạch ngân sách nhà nước hàng năm. Chính phủ điều hành quyết liệt đôn đốc các dự án đầu tư trọng điểm, quy mô lớn chậm tiến độ để cải thiện tình hình thực hiện và nâng cao tỷ lệ giải ngân các chương trình, dự án[5].

Thêm vào đó, trong bối cảnh trở thành quốc gia thu nhập trung bình thấp, mối quan hệ đối tác và các nguồn tài trợ đã bắt đầu thay đổi, nhiều Nhà tài trợ đã chuyển từ nguồn vốn ODA ưu đãi sang nguồn vốn vay hỗn hợp dành cho Việt Nam. Dự kiến đến tháng 7/2017, Việt Nam có thể không còn được vay theo điều kiện ODA của WB, phải chuyển chủ yếu sang sử dụng nguồn vay ưu đãi và tiến tới vay theo điều kiện thị trường. Đồng thời, nguồn vốn ODA đã vay giai đoạn trước sẽ chuyển sang điều khoản trả nợ nhanh gấp đôi hoặc tăng lãi suất lên từ 2% – 3,5%. Nhìn về giai đoạn trung hạn 05 năm tới, đây được xem là thách thức lớn với công tác vận động, huy động nguồn lực do chênh lệch cung – cầu có thể gia tăng, và áp lực nợ công đang dần chạm ngưỡng cho phép.

Xuất phát từ những yêu cầu trên, một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong thời kỳ 2016 – 2020 mà Chính phủ đặt ra cần phải hoàn thiện một khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng ODA hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Ngày 17/2/2016,Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 251/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài thời kỳ 2016 – 2020”. Theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi trên cơ sở phân cấp gắn với trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan.

Việc thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi phải được xem xét, cân đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tư phát triển, phải bám sát các mục tiêu của chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, Kế hoạch đầu tư công trung hạn và Kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm 2016 – 2020, đảm bảo các chỉ số nợ công, nợ chính phủ và mức bội chi ngân sách nhà nước trong giới hạn cho phép. Bên cạnh đó, khuyến khích sự phân công lao động và bổ trợ giữa các nhà tài trợ trong việc cung cấp nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi trong khuôn khổ các chương trình hợp tác phát triển chung, đồng tài trợ theo ngành, lĩnh vực và địa bàn lãnh thổ. Thủ tướng Chính phủ cũng yêu cầu tăng cường kiểm tra, giám sát và đánh giá việc sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi, bảo đảm hiệu quả đầu tư, chất lượng công trình và theo đúng quy định của pháp luật; chủ động ngăn ngừa và xử lý nghiêm các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí.

Thực hiện các nhiệm vụ tại Đề án thu hút, quản lý và sử dụng ODA nói trên, đồng thời, triển khai các yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ, trong năm 2016, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính đã phối hợp với các bộ/ban ngành và cơ quan liên quan trình Chính phủ phê duyệt ban hành một số nội dung mới về quản lý và sử dụng ODA như sau:

8.2.1. Nghị định 16/2016/NĐ-CP về quản lý và sử dụng ODA được Chính phủ ban hành trong năm 2016 với nhiều quy định chặt chẽ hơn

Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã trình Chính phủ phê duyệt ban hành Nghị định 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 về quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; và Thông tư 12/2016/TT-BKHĐT ngày 8/8/2016 về hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định 16/2016/NĐ-CP. Nghị định 16/2016/NĐ-CP đã có nhiều điểm mới so với Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 23/4/2013 trong việc xây dựng một quy trình hoàn chỉnh và cụ thể hơn từ khâu tiếp nhận, quản lý, sử dụng, giám sát, đánh giá; nhằm đảm bảo phù hợp với Luật Đầu tư công 2014, góp phần đảm bảo an toàn nợ công đồng thời giúp nâng cao tính hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Theo đó, một số điểm mới về quản lý và sử dụng ODA quan trọng so với các quy định trước đây được thể hiện ở các nội dung sau:

Một là, Nghị định bổ sung một số nội dung và khái niệm mới trong công tác quản lý, sử dụng ODA nhằm Nhằm đảm bảo phù hợp với Luật đầu tư công năm 2014 và những thay đổi trong chính sách thu hút đầu tư của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn hiện nay (tại Chương I về những quy định chung Nghị định số 16/2016/NĐ-CP) cụ thể như sau:

– Mở rộng khái niệm về nhà tài trợ nước ngoài: theo quy định tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP thì nhà tài trợ nước ngoài bao gồm Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia. Tuy nhiên, thực tế đã có nhiều trường hợp Chính phủ nước ngoài cung cấp ODA và vốn vay ưu đãi thông qua các tổ chức không phải là cơ quan nhà nước. Do vậy, để khắc phục hạn chế này, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã bổ sung “tổ chức chính phủ được chính phủ nước ngoài ủy quyền” vào khái niệm nhà tài trợ nước ngoài tại Điều 1 của Nghị định.

– Bổ sung khái niệm mới “báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư”: Theo quy định tại Luật đầu tư công, vốn ODA và vốn vay ưu đãi  là vốn đầu tư công, do vậy, cũng như đối với các nguồn vốn đầu tư công khác, khi sử dụng cơ quan chủ quản phải lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (đối với dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A[6]) và báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư (đối với chương trình, dự án khác, trong đó có các dự án hỗ trợ kỹ thuật và viện trợ phi dự án) làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án. Đây là các khái niệm mới, được sử dụng thay thế cho khái niệm Đề cương chương trình, dự án tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP.

– Làm rõ khái niệm “viện trợ phi dự án”: Khác với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP của giai đoạn trước, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã quy định mở rộng, bổ sung các tiêu chí cụ thể để xác định viện trợ phi dự án, bao gồm: (i) là phương thức cung cấp vốn ODA viện trợ không hoàn lại; (ii) dưới dạng khoản viện trợ riêng lẻ, không cấu thành dự án cụ thể; (iii) được cung cấp bằng tiền, hiện vật, hàng hóa, chuyên gia, hoạt động hội nghị, hội thảo, tập huấn, nghiên cứu, khảo sát, đào tạo.

– Quy định tập trung hơn các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài: Nhằm khắc phục tình trạng quy định liệt kê, dàn trải, phân tán về các lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP dẫn đến việc sử dụng các nguồn vốn này chưa phù hợp và hiệu quả trên thực tế, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã quy định 06 nhóm lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi tại Điều 5. Nhóm các lĩnh vực này thể hiện chính sách của Chính phủ trong việc tập trung sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi cho ba khâu đột phá chiến lược của nền kinh tế và một số lĩnh vực có tầm quan trọng chiến lược khác nhằm tạo tác động lan tỏa tối đa trong việc sử dụng nguồn vốn này.

– Định hướng cụ thể việc sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng: Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã bổ sung thêm nguyên tắc cụ thể trong việc sử dụng các nguồn vốn ODA, vốn vay  ưu đãi và vốn đối ứng. Theo đó, vốn ODA viện trợ không hoàn lại được ưu tiên sử dụng để hỗ trợ phát triển chính sách, phát triển thể chế, tăng cường năng lực con người, hỗ trợ cải thiện đời sống…; vốn vay ODA được ưu tiên sử dụng để hỗ trợ các chương trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước; vốn vay ưu đãi được ưu tiên sử dụng để thực hiện các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn.

– Định hướng cụ thể về cơ chế tài chính trong nước đối với chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi trên cơ sở chuyển đổi căn bản trong sử dụng vốn vay ODA từ hình thức cấp phát sang cho vay lại để phù hợp với yêu cầu quản lý trong giai đoạn tới. Theo đó, nội dung sửa đổi căn bản là việc chuyển sang cơ chế cho vay lại đối với chính quyền địa phương và cho vay lại sẽ phải chịu rủi ro về tín dụng.

Hai là, Nghị định mới có sự phân định rõ ràng về quy trình vận động, quản lý, và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ theo phương thức: (i) chương trình dự án sử dụng vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi, (ii) chương trình, dự án phi dự án sử dụng vốn ODA viện trơ không hoàn lại, và (iii) hỗ trợ ngân sách cụ thể như sau:

(1)Vận động vốn ODA và vốn vay ưu đãi (Điều 11): Kế thừa những quy định của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, đồng thời mở rộng và phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong việc vận động vốn ODA và vốn vay ưu đãi, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể 06 căn cứ làm cơ sở để vận động vốn ODA và vốn vay ưu đãi tại khoản 1. Các căn cứ này được xây dựng nhằm bảo đảm hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường, phù hợp với Luật đầu tư công, khả năng thực hiện và góp phần bảo đảm an toàn nợ công. Bên cạnh đó, Nghị định đã thể chế hóa các hình thức vận động vốn ODA và vốn vay ưu đãi bao gồm: tổ chức hội nghị và diễn đàn vận động ở cấp quốc gia, liên ngành và khu vực (khoản 2); tổ chức hội nghị, diễn đàn hoặc Nhóm quan hệ đối tác về lĩnh vực cụ thể để vận động ODA và vốn vay ưu đãi cấp Bộ, ngành, địa phương (khoản 3,4).

(2) Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án (Chương II)

– Về thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án
Nghị định số 38/2013/NĐ-CP quy định 02 chủ thể có thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ các chương trình, dự án là Thủ tướng Chính phủ và cơ quan chủ quản. Tuy nhiên, để đảm bảo phù hợp với quy định của Luật đầu tư công, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã mở rộng số lượng lên 04 chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án, bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và người đứng đầu cơ quan chủ quản.

Ngoài ra, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP tính đến đặc thù của vốn ODA viện trợ không hoàn lại, cũng như thực tế nguồn vốn này đang giảm mạnh, quy mô dự án không lớn, tính chất không phức tạp và cần được thực hiện nhanh (như hỗ trợ tổ chức hội nghị, hội thảo; cung cấp chuyên gia tư vấn; hỗ trợ đào tạo tăng cường năng lực) nên đã có sự phân cấp rộng hơn cho cơ quan chủ quản quyết định chủ trương đầu tư đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA viện trợ không hoàn lại nhóm C (trừ các chương trình, dự án trong lĩnh vực nhạy cảm như chính sách, an ninh, quốc phòng, tôn giáo…) và các dự án hỗ trợ kỹ thuật có quy mô vốn tài trợ dưới 2 triệu đô la Mỹ. Với quy định này, trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đối với chương trình, dự án sử dụng vốn ODA viện trợ không hoàn lại trong một số trường hợp được tinh giản hơn nhiều so với trình tự và thủ tục đối với dự án vốn vay.

– Về quy trình đề xuất và lựa chọn Đề xuất chương trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi: Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã xây dựng quy trình lựa chọn đề xuất riêng áp dụng đối với chương trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Cụ thể, thay vì Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan lựa chọn Đề xuất chương trình, dự án do các Bộ, ngành địa phương đề xuất theo Nghị định số 38/2013/NĐ-CP (Điều 13) thì tại Nghị định số 16/2016/NĐ-CP (Điều 13), Thủ tướng Chính phủ sẽ xem xét và quyết định lựa chọn các Đề xuất chương trình, dự án.

– Quy định riêng trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ phi dự án thuộc thẩm quyền quyết định của người đứng đầu cơ quan chủ quản. Theo đó, đối với các dự án này, sau khi lập Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, cơ quan chủ quản cần gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định. Trên cơ sở ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch và đầu tư, cơ quan chủ quản xem xét quyết định chủ trương đầu tư. Như vậy, so với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP giảm bớt các thủ tục hành chính áp dụng đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ phi dự án thuộc thẩm quyền quyết định của người đứng đầu cơ quan chủ quản do đây là những dự án có quy mô vốn nhỏ, không có nội dung nhạy cảm.

(3) Lập, thẩm định, quyết định đầu tư chương trình, dự án (Chương III)

Theo quy định của Nghị đinh mới, trình tự, thủ tục thẩm định, quyết định đầu tư được tinh giản đáng kể, đặc biệt đối với các dự hỗ trợ kỹ thuật và phi dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của cơ quan chủ quản. Cụ thể, đối với các dự án hỗ trợ kỹ thuật và phi dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của cơ quan chủ quản, cơ quan chủ quản sẽ không tổ chức thẩm định văn kiện chương trình, dự án mà căn cứ vào Quyết định chủ trương đầu tư để phê duyệt văn kiện dự án, khoản phi dự án và quyết định đầu tư. Quy định này đã giảm bớt gánh nặng về thủ tục hành chính cho cơ quan chủ quản, rút ngắn thời gian thực hiện, song vẫn nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan chủ quản trong việc quyết định đầu tư chương trình, dự án.

(4) Ký kết điều ước quốc tế về vốn ODA và vốn vay ưu đãi (Chương IV)

Nghị định số 16/2016/NĐ-CP đã xây dựng một quy trình riêng áp dụng trong trường hợp các bên ký thỏa thuận về vốn ODA, vốn vay ưu đãi. Nhìn chung, trình tự, thủ tục ký kết, sửa đổi, bổ sung, gia hạn điều ước quốc tế, thỏa thuận về vốn ODA, vốn vay ưu đãi được quy định trên cơ sở dẫn chiếu tới pháp luật về điều ước quốc tế và quản lý nợ công, nhằm đảm bảo phù hợp trong bối cảnh Luật Điều ước quốc tế 108/2016/QH13 đã được Quốc hội khóa XIII phê duyệt thông qua ngày 9/4/2016, và Luật Quản lý nợ công đang trong quá trình sửa đổi.

(5) Quản lý thực hiện chương trình, dự án (Chương V): những nội dung mới trong quản lý triển khai các chương trình, dự án ODA bao gồm:

– Quy định cụ thể các hình thức tổ chức quản lý chương trình, dự án và giao cho người quyết định đầu tư quyền lựa chọn áp dụng một trong các hình thức tổ chức quản lý để quản lý chương trình, dự án căn cứ trên quy mô, tính chất, điều kiện cụ thể thực hiện chương trình, dự án.

– Quy định các trường hợp không thành lập Ban Quản lý dự án, nhằm tận dụng và khai thác tối đa năng lực của các Ban Quản lý dự án hiện có, của cơ quan chủ quản và chủ dự án để tự quản lý chương trình, dự án hoặc thuê tư vấn quản lý chương trình, dự án.

– Quy định mới việc “Lập, phê duyệt Kế hoạch thực hiện chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng trung hạn 5 năm” đảm bảo phù hợp với Luật đầu tư công; đồng thời cụ thể hóa hơn nữa nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan chủ quản trong việc lập, phê duyệt kế hoạch tổng thế và kế hoạch hàng năm thực hiện chương trình, dự án đã được quy định tại Nghị định số 38/2013/NĐ-CP.

– Quy định bổ sung vốn ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài vào nguồn vốn đối ứng. Đây là quy định hoàn toàn mới, cho phép việc xem xét sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi làm vốn đối ứng theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ (khoản 7, Điều 48. Nghị định 16/2016/NĐ-CP).

Ba là, Nghị định mới đã cụ thể hóa và bổ sung nhiều quy định mới trong nội dung quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi (Chương VI Nghị định số 16/2016/NĐ-CP) như quy định về cung cấp thông tin, giám sát đánh giá tình hình thực hiện, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại tổ cáo và khen thưởng trong hoạt động cung cấp, quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi. Bên cạnh đó, Nghị định cũng phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Văn phòng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc quản lý nhà nước về ODA và vốn vay ưu đãi.

Về tổng quan, so với Nghị định số 38/2013/NĐ-CP về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vay ưu đãi của các nhà tài trợ được áp dụng cho giai đoạn trước đây, Nghị định số 16/2016/NĐ-CP được ban hành đã tạo thuận lợi và giảm bớt gánh nặng về thủ tục hành chính cho cơ quan chủ quản trong quá trình thực hiện tiếp nhận, quản lý và sử dụng ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Việc ban hành Nghị định 16/2016/NĐ-CP phản ánh nỗ lực của Chính phủ trong việc cụ thể hóa các quy định để phù hợp với Luật Đầu tư công 2014 và những thay đổi trong chính sách thu hút đầu tư của Đảng và Nhà nước trong giai đoạn hiện nay; hoàn chỉnh và kiểm soát chặt chẽ hơn quy trình quản lý, sử dụng các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công; đồng thời đơn giản hóa thủ tục hành chính cho các cơ quan chủ quản trong việc trình duyệt các dự án hỗ trợ kỹ thuật và viện trợ phi dự án.

Tuy nhiên, thực tế sau gần 01 năm triển khai Nghị định 16/2016/NĐ-CP cho thấy còn nhiều vấn đề, bất cập cần tiếp tục điều chỉnh hoàn thiện kịp thời để tháo gỡ khó khăn trong quá trình thực hiện và đảm bảo tuân thủ quy định pháp luật có liên quan, đặc biệt là một số quy định mới được đề cập tại Nghị định này như đề cập ở trên liên quan đến quy định về việc lập, phê duyệt kế hoạch thực hiện chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi, vốn đối ứng trung hạn 5 năm, quy định về, khả năng cân đối nguồn vốn, cơ chế tài chính trong nước, khả năng cân đối nguồn vốn và cơ chế tài chính trong nước…

2.2. Thông tư 111/2016/TT-BTC ngày 30/11/2016 của Bộ Tài chính về quản lý tài chính các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các Nhà tài trợ nước ngoài:

Thực hiện chỉ đạo của Chính phủ về hướng dẫn thực hiện Nghị định 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Chính phủ về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ, ngày 30/06/2016, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư 111/2016/TT-BTC quy định về quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài (thay thế Thông tư số 218/2013/TT-BTC ngày 31/12/2013 của Bộ Tài chính) để phù hợp với yêu cầu quản lý trong giai đoạn tới. Trong đó có nội dung đáng chú ý là chuyển đổi căn bản trong sử dụng vốn vay ODA, từ hình thức cấp phát sang cho vay lại. Theo đó cơ chế sử dụng vốn chủ yếu dựa vào cấp phát từ ngân sách nhà nước và Nhà nước chịu rủi ro toàn bộ như hiện nay đang đặt ra nhiều vấn đề. Cụ thể là đầu tư dàn trải, chưa thật hiệu quả; nhiều dự án chậm tiến độ, tăng tổng mức đầu tư. Đáng chú ý là việc duy trì cơ chế mang tính bao cấp từ phía Trung ương trong thời gian dài đã tạo ra tâm lý ỷ lại, trông chờ vào Nhà nước, chưa thật sự khuyến khích các chủ đầu tư sử dụng vốn tiết kiệm, có hiệu quả. Để khắc phục, nội dung cơ bản của Thông tư 111/2016/TT-BTC được ban hành nhằm thực hiện định hướng của Chính phủ về việc chuyển sang cơ chế cho vay lại đối với chính quyền địa phương và cho vay lại sẽ phải chịu rủi ro về tín dụng. Theo đó, các quy định tại Thông tư mới tập trung vào các nội dung:

– Hướng dẫn rõ nội dung và quy trình xác định cơ chế tài chính ngay từ khâu đề xuất chương trình, dự án; dẫn chiếu đến các quy định đã có tại Nghị định 16/2016/NĐ-CP và làm rõ thêm yêu cầu trình bày tại báo cáo của đơn vị đề xuất.

– Về khâu lập kế hoạch và kiểm soát chi, quản lý giải ngân: Thông tư mới bỏ quy định của Thông tư 218/2013/TT-BTC về việc được giải ngân vượt kế hoạch; cơ sở kiểm soát chi là kế hoạch được giao hoặc kế hoạch vốn bổ sung do cấp có thẩm quyền phê duyệt.

– Về quy trình kiểm soát chi, đối với vốn ODA, vốn vay ưu đãi áp dụng quy trình chung về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp, thanh toán chi giải phóng mặt bằng;

– Thông tư bổ sung hướng dẫn một số nội dung đặc thù đối với ODA như hồ sơ kiểm soát chi (có hiệp định, hợp đồng kèm bản dịch, các hồ sơ, chứng từ liên quan).

– Về nội dung kiểm soát chi, bổ sung yêu cầu kiểm soát chi sau đối với hình thức tín dụng thư có hoặc không có thư cam kết; cho phép kiểm soát chi sau từ tài khoản cấp 2 đối với các khoản chi cụ thể trong phạm vi dự toán đã được duyệt.

– Về quy trình hạch toán ngân sách Nhà nước mới: Kho bạc Nhà nước Trung ương và Kho bạc Nhà nước tại tỉnh, thành phố thực hiện hạch toán đối với nguồn vốn do Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi; thực hiện ngay từ gốc trên cơ sở hồ sơ chứng từ giải ngân do chủ dự án nộp. Bộ Tài chính hạch toán đối với nguồn vốn do Bộ Tài chính ủy quyền cho cơ quan cho vay lại kiểm soát chi. Thông tư quy định về nguyên tắc hạch toán và quy trình hạch toán giữa chủ dự án, Kho bạc Nhà nước và cơ quan tài chính cấp 1 (quy trình nội bộ giữa Kho bạc Nhà nước, Bộ Tài chính hướng dẫn tại văn bản riêng). Bổ sung quy định về quyết toán các dự án hành chính sự nghiệp, đồng thời giải quyết các vướng mắc về tỷ giá hạch toán, lãi tiền gửi ngân hàng, xử lý vấn đề tỷ giá khi hạch toán, mở tài khoản tạm ứng, tài khoản cấp 2, bổ sung trách nhiệm ngân hàng phục vụ…

Việc quy định rõ về quy trình xác định cơ chế tài chính, cơ chế giải ngân theo kế hoạch vốn được giao, quy trình hạch toán ngân sách mới sẽ tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương nâng cao trách nhiệm trong việc tăng cường công tác quản lý tài chính, thúc đẩy tăng tỷ lệ giải ngân của các bộ, ngành, địa phương đối với các chương trình, dự án ODA từ đó nâng cao được hiệu quả sử dụng vốn vay nước ngoài, đáp ứng yêu cầu quản lý trong giai đoạn tới.

8.2.2. Hướng dẫn thẩm định tài chính các dự án vay lại vốn nước ngoài

Ngày 6/6/2016, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 79/2016/TT-BTC hướng dẫn thực hiện thẩm định tài chính các chương trình, dự án vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ. Thông tư được Bộ Tài chính đề xuất ban hành với một số nội dung chính sau:

(1) Hướng dẫn việc thẩm định điều kiện được vay lại, bao gồm các điều kiện về tài chính và việc đảm bảo các điều kiện về trình tự thủ tục đầu tư.

Theo Thông tư, việc thẩm định được thực hiện theo nguyên tắc bảo đảm tính khách quan, minh bạch và thận trọng. Cơ quan quyết định đầu tư chịu trách nhiệm về kết quả thẩm định, quyết định dự án đầu tư theo quy định của pháp luật. Đối với các chương trình, dự án đầu tư áp dụng phương thức cơ quan cho vay lại chịu rủi ro tín dụng một phần, việc thẩm định tài chính thực hiện theo các quy định tại Thông tư này và quy định của cơ quan cho vay lại.

(2) Quy định rõ các nội dung thẩm định bao gồm: thẩm định điều kiện được vay lại; thẩm định năng lực tài chính của người vay lại;thẩm định phương án vay vốn và khả năng trả nợ của người vay lại; thẩm định tài sản bảo đảm khoản vay của người vay lại; đánh giá, nhận xét các yếu tố phi tài chính; và đánh giá rủi ro và giải pháp giảm thiểu rủi ro.

Sau khi nhận được báo cáo kết quả thẩm định do cơ quan cho vay lại gửi, Bộ Tài chính xem xét tính phù hợp về hồ sơ thẩm định, quy trình và phương pháp thẩm định được áp dụng tại cơ quan cho vay lại; xem xét hướng xử lý các khác biệt về quan điểm, đánh giá về khả năng trả nợ giữa người vay lại và cơ quan cho vay lại; đánh giá về kết quả thẩm định của Cơ quan cho vay lại; xem xét khuyến nghị của Người vay lại, Cơ quan cho vay lại về giải pháp bảo đảm, hỗ trợ cần thiết từ Người vay lại hoặc bên thứ ba trong trường hợp dự án thiếu nguồn trả nợ tạm thời. Trên cơ sở kết quả thẩm tra về báo cáo thẩm định của cơ quan cho vay lại, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ hoặc quyết định theo thẩm quyền việc cho vay lại đối với chương trình, dự án và thông báo điều kiện cho vay lại cho Cơ quan cho vay lại và người vay lại.

(3) Thông tư quy định rõ Người vay lại phải đảm bảo năng lực tài chính, đảm bảo tỷ lệ vốn chủ sở hữu theo quy định, có phương án kinh doanh hiệu quả cho thẩy trả được nợ, thực hiện các quy định về bảo đảm tiền vay… Người vay lại chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, hợp lệ, hợp lý, đúng pháp luật của số liệu, thông tin, thông số, dữ liệu đầu vào cung cấp cho cơ quan thẩm định phục vụ cho việc tính toán phương án tài chính, phương án trả nợ vốn vay của dự án và năng lực tài chính của người vay lại.

(4)  Thông tư quy định về quy trình thẩm định tài chính để quyết định đầu tư thực hiện theo quy định tại Nghị định số 16/2016/NĐ-CP, Thông tư này và pháp luật liên quan. Việc thẩm định tài chính để cho vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ thực hiện theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 78/2010/NĐ-CP, Thông tư này và pháp luật liên quan.

Cũng giống như Thông tư 111/2016/TT-BTC ngày 30/11/2016, Thông tư số 79/2016/TT-BTC được Bộ Tài chính ban hành triển khai thực hiện chỉ đạo của Chính phủ về hướng dẫn triển khai một số điều quy định liên quan đến trình tự thủ tục quyết định chủ trương đầu tư dự án liên quan đến cơ chế tài chính trong nước và phương án cho vay lại  đối với các dự án nhóm A sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi theo quy định của Nghị định 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Chính phủ về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Những điểm mới tại Thông tư nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các Bộ, ngành, địa phương nâng cao công tác quản lý tài chính, tăng tỷ lệ giải ngân các chương trình, dự án ODA, góp phần quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ một cách hiệu quả; xử lý các vướng mắc trong quá trình triển khai. 

8.2.3. Luật Điều ước quốc tế 2016 và một số nội dung mới liên quan đến quy trình ký kết và thực hiện Điều ước quốc tế về ODA

Hiện nay, Việt Nam đã được các nhà tài trợ mở các kênh vốn vay ưu đãi như vốn vay thông thường (OCR) của ADB, vốn vay của Ngân hàng Tái thiết và Phát triển (IBRD) thuộc Nhóm WB, vốn vay phát triển của CHLB Đức, Pháp, Nhật Bản…Để có thể tiếp cận với nguồn vốn ODA từ các chính phủ nước ngoài, các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ nước ngoài, Việt Nam và các đối tác này thường tiến hành đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế về ODA.

Ngày 9/4/2016, tại kỳ họp thứ 11, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Điều ước quốc tế 2016. Với 10 chương, 84 điều, Luật Điều ước quốc tế có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 7 năm 2016, thay thế Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005. Luật Điều ước quốc tế năm 2016 cơ bản đã thể chế hoá được các quy định tại Hiến pháp năm 2013. Đồng thời phục vụ cho yêu cầu chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, tuân thủ theo các quy định của Hiến chương Liên Hợp Quốc và các điều ước quốc tế mà nước ta đang là thành viên; bổ sung một số quy định nhằm tăng cường hiệu quả thực hiện điều ước quốc tế, nhất là những nội dung quan trọng liên quan đến trách nhiệm của Cơ quan đề xuất trong việc xây dựng và triển khai kế hoạch thực hiện điều ước quốc tế.

Luật Điều ước quốc tế 2016 sửa đổi và ban hành trong năm 2016 đã khả năng hoàn thiện Quy định mới về ký kết, gia nhập và thực hiện các Điều ước quốc tế về ODA (nhằm thay thế Thông tư số 01/2008/TT-BNG ngày 04/02/2009 của Bộ Ngoại giao huớng dẫn trình tự, thủ tục ký kết và thực hiện điều ước quốc tế về nguồn hỗ trợ phát triển chính thức hiện đã không còn phù hợp do Thông tư được thực hiện trên cơ sở Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế 2005).

Đối với việc ký kết, gia nhập và thực hiện các Điều ước quốc tế về ODA, mặc dù chưa có Thông tư hướng dẫn triển khai thực hiện thay thế Thông tư số 01/2008/TT-BNG ngày 04/02/2009 của Bộ Ngoại giao huớng dẫn trình tự, thủ tục ký kết và thực hiện điều ước quốc tế về nguồn hỗ trợ phát triển chính thức theo Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005, tuy nhiên, nội dung quy định mới cho phép thực hiện trình tự, thủ tục rút gọn của điều ước quốc tế tại Luật ĐƯQT 2016 dự kiến có nhiều tác động đối với quá trình thực hiện các điều ước quốc tế về ODA.

Theo đó, Luật quy định hai hình thức rút gọn, bao gồm rút gọn về quy trình (cho phép trình đồng thời việc đàm phán và việc ký điều ước quốc tế) và rút gọn về thời hạn, hồ sơ. Tuy nhiên, quy trình, thủ tục rút gọn sẽ không được áp dụng đối với các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn, quyết định gia nhập của Quốc hội, do đây là những loại điều ước quốc tế quan trọng đòi hỏi phải thực hiện theo quy trình, thủ tục hết sức chặt chẽ. Theo đó, trong trường hợp cơ quan đề xuất xác định nội dung và tập hợp đầy đủ tài liệu cần thiết trong hồ sơ đề xuất ký điều ước quốc tế theo quy định tại Điều 17 của Luật này trước khi đàm phán thì có thể đồng thời đề xuất đàm phán và ký điều ước quốc tế.

Bên cạnh đó, Luật Điều ước quốc tế năm 2016, các thỏa thuận, cam kết về vay nợ nước ngoài nếu được ký nhân danh Nhà nước, Chính phủ Việt Nam với bên ký kết nước ngoài vẫn được coi là điều ước quốc tế và thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Tuy nhiên, các thỏa thuận vay cụ thể nhân danh Chính phủ với các ngân hàng của nước ngoài có điều khoản áp dụng luật của nước cho vay hoặc nước tài trợ sẽ không còn được coi là điều ước quốc tế và việc ký kết sẽ được thực hiện theo quy trình, thủ tục ký kết quy định tại Luật Quản lý nợ công. Định nghĩa mới này về điều ước quốc tế phù hợp với Công ước Viên về Luật điều ước năm 1969 và thực tiễn ký kết điều ước quốc tế của hầu hết các nước trên thế giới.

Ngoài ra, về tổ chức thực hiện, theo quy định của Luật Điều ước quốc tế 2016, Nghị định 16/2016/NĐ-CP và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan, thì các Bộ, ngành đều có vai trò nhất định trong việc đàm phán, ký kết và thực thi các điều ước quốc tế về ODA, đặc biệt là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Văn phòng Chính phủ và Bộ Tư pháp.

8.2.4. Tiếp tục sửa đổi và hoàn thiện các quy định liên quan đến quản lý và sử dụng nguồn viện trợ phi chính phủ trong năm 2016 – 2017

Để hoàn thiện khung pháp lý về quản lý và sử dụng các nguồn hỗ trợ ODA, trong đó, bao gồm các nguồn viện trợ phi chính phủ nước ngoài, trong năm 2015, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì tiến hành sửa đổi, bổ sung Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài ban hành kèm theo Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ. Trong năm 2016, bản dự thảo Nghị định (lần 2) do Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Ban soạn thảo Nghị định đã gửi tham vấn các cơ quan chính phủ để bổ sung, hoàn thiện. Dự kiến, quí III/2017, Nghị định thay thế NĐ 93/2009/NĐ-CP sẽ được chính thức trình Chính phủ phê duyệt ban hành.

8.3. Kiến nghị giải pháp nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả khung pháp lý về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) giai đoạn 2016 -2020

Là quốc gia đang phát triển, trong giai đoạn tới, Việt Nam tiếp tục huy động mọi nguồn lực cho đầu tư phát triển, trong đó nguồn vốn ODA vẫn là nguồn bổ sung quan trọng, góp phần vào việc cân đối tài chính quốc gia. Bối cảnh quốc tế và trong nước cho thấy việc thu hút và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi trong giai đoạn tới có nhiều thuận lợi và thách thức đan xen. Trong 5 năm tới, Việt Nam đặt mục tiêu tăng GDP từ 6,5 đến 7%/năm. Để đạt được mức tăng trưởng này, dự tính tổng mức huy động vốn đầu tư toàn xã hội sẽ vào khoảng 32 đến 34% GDP, tương đương khoảng 10 triệu tỷ đồng mỗi năm (khoảng 430 tỷ USD)[7]. Trong đó ODA và vốn vay ưu đãi vào khoảng 40 tỷ USD. Khi vốn ODA đã trở thành nguồn vốn vay theo điều kiện thị trường, yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng càng trở nên cấp thiết.

Do vậy, để thực hiện thành công mục tiêu thu hút và sử dụng các nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi hiệu quả, đồng thời bảo đảm an toàn nợ công, đáp ứng yêu cầu cân đối ngân sách nhà nước, về trung hạn, khung pháp lý về quản lý và sử dụng ODA cần tính tới những giải pháp như sau:

Một là, định hướng chính sách sử dụng nguồn vốn ODA cần có những thay đổi phù hợp. Đối với ODA vốn vay, cần tập trung nguồn vốn này cho cân đối ngân sách nhà nước để tái cơ cấu nền kinh tế, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi xã hội và các dự án thuộc lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và là đối tượng chi của ngân sách nhà nước. Vốn ODA vay kém ưu đãi sẽ tập trung đầu tư cho các chương trình, dự án tầm cỡ quốc gia, có nguồn thu và khả năng trả nợ.

Cụ thể là cho phép Chính phủ áp dụng cơ chế linh hoạt trong việc xây dựng và phân giao kế hoạch vốn nước ngoài, điều hòa kế hoạch vốn nước ngoài giữa các bộ, ngành và địa phương trên cơ sở tổng mức vốn nước ngoài không vượt quá 10% kế hoạch vốn nước ngoài đã được Quốc hội phê duyệt, và giao Chính phủ tổng hợp, báo cáo Quốc hội số liệu giải ngân thực tế của các chương trình, dự án ODA và vốn vay ưu đãi sau khi kết thúc năm kế hoạch.

Hai là, thúc đẩy việc áp dụng cách tiếp cận nguồn vốn ODA và vay ưu đãi theo hình thức hỗ trợ mới như tiếp cận theo chương trình, kết quả đầu ra, nhất là hình thức hỗ trợ trực tiếp vào ngân sách để nâng cao hiệu quả sử dụng, giảm bớt các thủ tục và góp phần cải thiện các hệ thống quản lý công của Việt Nam theo chuẩn mức và tập quán quốc tế.

Ba là, Việt Nam đặt mục tiêu trong giai đoạn 2016 – 2020 từ một quốc gia thu nhập trung bình thấp lên nhóm quốc gia có thu nhập trung bình cao, vì vậy, cùng với việc nỗ lực sử dụng hiệu quả nhất nguồn vốn ODA, cần mở rộng mạnh mẽ việc thu hút các nguồn lực khác để phục vụ cho việc đầu tư phát triển của quốc gia như nguồn vốn vay kém ưu đãi hơn, nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), khuyến khích khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng theo hình thức hợp tác công – tư… Tuy nhiên, cần kiểm soát và duy trì giới hạn nợ ở mức an toàn, bền vững, phù hợp với quy định và thông lệ quốc tế. Việc quản lý và sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài cần phải được thực hiện theo chiến lược thận trọng, thường xuyên cân nhắc và tính toán đến hiệu quả và khả năng trả nợ.

Bốn là, đảm bảo đầy đủ và kịp thời các điều kiện đối ứng trong nước để các chương trình, dự án ODA đạt tỷ lệ giải ngân cao và nhanh nhất, ưu tiên cân đối nguồn vốn đối ứng cho các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi đã ký kết và thực hiện theo đúng tiến độ. Quá trình xây dựng và hình thành chương trình, dự án ODA cần rà soát và xác định nhu cầu vốn đối ứng và khả năng cân đối các nguồn ngân sách nhà nước. Đồng thời cần thực hiện nguyên tắc phải cân đối được đủ nguồn vốn đối ứng mới ký kết chương trình, dự án với các nhà tài trợ nước ngoài.

Năm là, hoàn thiện các quy định về quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi để đảm bảo tính nhất quán và đồng bộ giữa các văn bản, đổi mới quy trình tiếp nhận và quản lý ODA; Tiếp tục hài hòa hóa với các nhà tài trợ để tinh giản quy trình, thủ tục, đặc biệt trong các khâu: mua sắm đấu thầu, quản lý tài chính…bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế. Trong đó cần hoàn thiện khung thể chế trong lĩnh vực đấu thầu trên cơ sở Luật Đấu thầu sửa đổi, bảo đảm phù hợp với thông lệ quốc tế và hài hòa với quy trình, thủ tục của nhà tài trợ, theo hướng trao quyền nhiều hơn cho các Ban Quản lý dự án trong công tác đấu thầu, giải quyết dứt điểm tình trạng phá giá trong đấu thầu, có quá nhiều cấp tham gia vào việc trình, duyệt dẫn đến việc không xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan có liên quan. Đồng thời rà soát các quy định về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ, trên cơ sở đó xử lý các vướng mắc về các vấn đề như: cơ chế cho vay lại, cơ chế tài chính trong nước, quản lý rút vốn, mức tạm ứng hợp đồng cho các dự án ODA và vốn vay ưu đãi…

Ngoài ra, xem xét đề xuất quy trình rút gọn, giảm bớt các khâu trung gian trong quản lý nguồn vốn ODA theo hướng chuyển trực tiếp nguồn vốn này cho chủ sở hữu vốn với cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ của các cơ quan chức năng để bảo đảm hiệu quả sử dụng và thực hiện trả nợ vốn vay cho các nhà tài trợ.

Sáu là, tăng cường và nâng cao chất lượng đối thoại chính sách ở cấp quốc gia và cấp ngành với các nhà tài trợ quốc tế. Đối thoại chính sách cần đi sâu về nội dung, mở rộng phạm vi tham gia của các bên, phát huy vai trò chủ động của Chính phủ, các ngành trong việc xác định chủ đề, chuẩn bị nội dung, đồng thời kết quả đối thoại chính sách cần được theo dõi và triển khai thực hiện.

Bảy là, tăng cường năng lực quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi cho các Bộ, ngành theo hướng chuyên nghiệp và bền vững; tăng cường đào tạo, tập huấn và phổ biến các quy định hiện hành về quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi; chế độ quản lý tài chính các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi; quy trình, thủ tục lập kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm và kế hoạch tài chính-ngân sách trung hạn, hằng năm đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi. Đồng thời, cần tăng cường giám sát việc nghiêm túc tuân thủ các quy định nêu trên và có chế tài xử lý các trường hợp vi phạm.

Để tiếp tục duy trì và nâng cao hiệu quả điều phối và quản lý sử dụng ODA của ngành trong thời gian tới, Bộ Tài chính một mặt tăng cường thực hiện các quy định của Chính phủ về quản lý và sử dụng ODA, mặt khác, duy trì các phương thức hợp tác phát triển với các nhà tài trợ hiện đang triển khai để có thể sử dụng hiệu quả các nguồn tài trợ quốc tế phục vụ cho công cuộc phát triển, hiện đại hoá ngành tài chính nói chung và chương trình tổng thể hiện đại hóa ngành Tài chính. Về giải pháp cụ thể, Bộ Tài chính tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý và sử dụng ODA phù hợp với thực tiễn quản lý của Bộ Tài chính, trong năm 2016, để đảm bảo công tác quản lý và thực hiện các chương trình – dự án ODA của ngành Tài chính phù hợp với pháp luật hiện hành về quản lý và sử dụng ODA, vốn vay ưu đãi, Bộ Tài chính (giao Vụ Hợp tác quốc tế chủ trì phối hợp với Cục Quản lý Nợ và Tài chính đối ngoại, Cục Kế hoạch Tài chính và các đơn vị chuyên môn liên quan) đã chủ động xây dựng và điều chỉnh: (1) dự thảo Quy chế thay thế Quy chế quản lý và thực hiện các chương trình, dự án của Bộ Tài chính có sử dụng tài trợ nước ngoài (ban hành kèm theo Quyết định số 1696/QĐ-BTC ngày 10/7/2009 của Bộ trưởng Bộ Tài chính), dự kiến quy chế sửa đổi sẽ được hoàn thiện và ban hành để triển khai thực hiện trong năm 2017; và (2) dự thảo Quy chế thay thế Quy chế làm việc trong hoạt động đối ngoại của Bộ Tài chính (ban hành kèm theo Quyết định số 1422/QĐ-BTC ngày 25/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính). Tại Quyết định số 2828/QĐ-BTC ngày 30/12/2016, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Quy chế quản lý hoạt động đối ngoại của Bộ Tài chính thay thế Quyết định số 1422/QĐ-BTC, quy chế có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2017./.

 

PHỤ LỤC CÁC VĂN BẢN PHÁP LÝ

VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG NGUỒN TÀI TRỢ ODA CỦA CHÍNH PHỦ VÀ BỘ TÀI CHÍNH

(Bản cập nhật đến tháng 3/2017)

STT

Loại văn bản

Giai đoạn 2011 – 2015

Giai đoạn 2016 đến nay

Nội dung văn bản

Sửa đổi/ban hành mới trong năm 2016

2017 và các năm tiếp theo

I

Quy định chung về quản lý và sử dụng ODA

 

 

1

Nghị định

Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23 tháng 4 năm 2013 của Chính phủ về Quản lý và sử dụng  nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 06 tháng 6 năm 2013 và thay thế Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức). 

Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Chính phủ về Quản lý và sử dụng  vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài (Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 02 tháng 5 năm 2016 và thay thế Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23 tháng 4 năm 2013 của Chính phủ về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ).

(tt)

2

Thông tư

Thông tư số 01/2014/TT-BKHĐT ngày 9/1/2014 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23 tháng 4 năm 2013 của Chính phủ về Quản lý và sử dụng  nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. 

Thông tư số 12/2016/TT-BKHĐT ngày 8/8/2016 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Chính phủ về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài.

(tt)

3

Thông tư

Thông tư số 03/2007/TT-BKHĐT ngày 12/3/2007 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý chương trình, dự án ODA.

Không quy định thành Thông tư riêng; đã bổ sung một số quy định mới liên quan tại Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 (Điều 43) và Thông tư 12/2016/TT-BKHĐT ngày 8/8/2016 về hướng dẫn thực hiện NĐ 16 (Điều 13, Điều 14).

(tt)

4

Quyết định của Bộ trưởng

Quyết định số 803/2007/QĐ-BKHĐT ngày 30/7/2007 của Bộ KH&ĐT về việc ban hành chế độ báo cáo tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA.

Thông tư số 12/2016/TT-BKHĐT ngày 8/8/2016 của Bộ KH&Đ (Điều 23, Điều 24). Chế độ báo cáo tình hình tiếp nhận và sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi cấp chủ dự án, cấp chủ quản.

(tt)

5

Nghị định

Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài.

 

Xây dựng dự thảo sửa đổi từ tháng 6/2015;

Hoàn thiện Dự thảo sửa đổi Nghị định

Dự kiến tháng 8/2017 ban hành Nghị định sửa đổi

II

Quản lý tài chính đối với nguồn vốn ODA

 

 

1

Thông tư

Thông tư số 225/2010/TT- BTC ngày 31/12/2010 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý tài chính đối với nguồn viện trợ không hoàn lại của nước ngoài thuộc nguồn thu ngân sách nhà nước.

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

(tt)

2

Thông tư

Thông tư số 219/2009/TT-BTC ngày 19/11/2009 của Bộ Tài chính hướng dẫn quy định một số định mức chi tiêu áp dụng cho các dự án/chương trình sử dụng nguồn vốn ODA.

Thông tư 192/2011/TT-BTC ngày 26/12/2011 sửa đổi Thông tư 219/2009/TT-BTC quy định định mức chi tiêu áp dụng cho các dự án/chương trình sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) do Bộ Tài chính ban hành

QĐ số 1467/2016/QĐ-BTC của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc bãi bỏ một phần quy định tại Thông tư số 219/2009/TT-BTC và Thông tư số 192/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính về việc bãi bỏ một phần quy định tại Thông tư số 219/2009/TT-BTC

(tt)

3

Thông tư

3.1. Thông tư số 218/2013/TT-BTC ngày 31/12/2013 của BTC Quy định về quản lý tài chính đối với các chương trình, DA sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vay ưu đãi nước ngoài của các nhà tài trợ.

Thông tư số 111/2016/TT-BTC ngày 30/6/2016 hướng dẫn quản lý tài chính vốn ODA, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài (Thông tư có hiệu lực từ ngày 1/11/2016, thay thế TT số 218/2013/TT-BTC).

(tt)

3.2. Quyết định 328/QĐ-BTC ngày 20/2/2014 về việc đính chính Thông tư số 218/2013/TT-BTC ngày 31/12/2013 của BTC quy định về quản lý tài chính đối với các chương trình, DA sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vay ưu đãi nước ngoài của các nhà tài trợ.

4

Nghị định

Nghị định số 78/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 của Chính phủ về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ.

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

(tt)

5

Thông tư

 

(chưa quy định)

Thông tư số 79/2016/TT-BTC về hướng dẫn thẩm định các dự án cho vay lại (có hiệu lực thi hành từ ngày 20/7/2016)

(tt)

6

Nghị định

Nghị định 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015  về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm.

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

(tt)

III

Ký kết và thực hiện điều ước quốc tế về ODA

 

 

1

Luật

Luật Kí kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế (Luật số 41/2005/QH11 ngày 14/6/2005).

Luật Điều ước quốc tế 2016 (Luật số 108/2016/QH13 ngày 9/4/2016) thay thế Luật 41/2005 Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế ngày 14 tháng 6 năm 2005.

 

2

Thông tư

Thông tư số 01/2008/TT-BNG ngày 04/02/2009 của Bộ Ngoại giao huớng dẫn trình tự, thủ tục ký kết và thực hiện điều ước quốc tế về nguồn hỗ trợ phát triển chính thức.

Công văn số 3216/BNG-LPQT ngày 30/8/2016 về việc giới thiệu, lưu ý một số nội dung của Luật Điều ước quốc tế 2016

Dự kiến rà soát sửa đổi Thông tư số 01/2008/TT-BNG đối với trình tự, thủ tục ký kết và thực hiện ĐƯQT về ODA

3

Pháp lệnh

Pháp lệnh Ký kết và thực hiện Thỏa thuận quốc tế của UBTVQH số 33/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

(tt)

IV

Quản lý chuyên gia nước ngoài thực hiện các chương trình, dự án ODA

 

 

1

Luật

Luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam (Luật Số 47/2014/QH13, Quốc hội 13, ngày 16/6/2014)

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

(tt)

2

Thông tư

Thông tư 04/2015/TT-BCA ngày 5/1/2015 về Quy định mẫu giấy tờ liên quan đến việc nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam (bao gồm mẫu xin hoặc gia hạn thị thực cho chuyên gia)

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

(tt)

3

Nghị định

3.1. Nghị đinh số 46/2011/NĐ-CP ngày 17/6/2011 sửa đổi, bổ sung một số số điều của Nghị định 34/2008/NĐ-CP ngày 25/3/2008 quy định về tuyển dụng và quản lý NNN làm việc tại Việt Nam

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

 

(tt)

3.2. Công văn số 371/A72-P2 ngày 6/9/2011 của Cục Quản lý Xuất nhập cảnh, Bộ Công an về việc giải quyết thủ tục XNC cho NNN (hướng dẫn thực hiện theo quy định tại Khoản 17, Điều 1 của Nghị định số 46/2011/NĐ-CP)

(tt)

4

Thông tư

4.1. Thông tư liên tịch số 12/2010/TTLT-BKHĐT-BTC ngày 28/5/2010 của Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Quyết định 119/2009/QĐ-TTg về mẫu xác nhận chuyên gia

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

(tt)

Quyết định của Thủ tướng

4.2. Quyết định số 119/2009/QĐ-TTg ngày 01/10/2009 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế chuyên gia nước ngoài thực hiện các chương trình, dự án ODA.

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện

(tt)

V

Quy định về thuế đối với các chương trình, dự án ODA

 

 

1

Thông tư

Thông tư số 123/2007/TT-BTC ngày 23/10/2007 của Bộ Tài chính về hướng dẫn thực hiện chính sách thuế và ưu đãi thuế đối với các chương trình dự án sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).

Hết hiệu lực, thực hiện theo quy định tại Thông tư 181/2013/TT-BTC ngày 3/12/2013 thay thế thông tư 123.

 

2

Thông tư

Thông tư 181/2013/TT-BTC ngày 3/12/2013 của Bộ Tài chính về hướng dẫn thực hiện chính sách thuế và ưu đãi thuế đối với chươn trình, dự án sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vay ưu đãi của nhà tài trợ (Thông tư có hiệu lực từ ngày 17/1/2014, thay thế Thông tư số 123/2007/TT-BTC ngày 23/10/2007 nói trên)

Tiếp tục có hiệu lực triển khai thực hiện

Trong năm 2016, BTC dự thảo Thông tư thay thế Thông tư 181/2013/TT-BTC hướng dẫn thực hiện chính sách thuế và ưu đãi thuế đối với các chương trình, DA sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.

(tt)

VI

Các quy định về quản lý các chương trình, dự án của Bộ Tài chính có sử dụng tài trợ nước ngoài

 

1

Quyết định của Bộ trưởng

Quyết định số 1696/QĐ-BTC ngày 10/7/2009 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành Quy chế quản lý và thực hiện các chương trình, dự án của Bộ Tài chính có sử dụng tài trợ nước ngoài.

Tiếp tục có hiệu lực triển khai, thực hiện.

Năm 2016, Bộ Tài chính (Vụ HTQT) đã xây dựng dự thảo Quy chế thay thế Quy chế 1696/QĐ-BTC, cập nhật các quy định điều chỉnh về quản lý và sử dụng các nguồn ODA theo tinh thần của NĐ 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 về quản lý ODA.

Hoàn thiện Quy chế sửa đổi Quy chế 1696 để trình Bộ phê duyệt ban hành

2

Quyết định của Bộ trưởng

Quyết định số 1422/QĐ-BTC ngày 25/6/2008 của Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành Quy chế hoạt động đối ngoại của Bộ Tài chính.

Quyết định số 2828/QĐ-BTC ngày

30/12/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về

việc ban hành Quy chế quản lý hoạt động

đối ngoại của Bộ Tài chính thay thế Quy

chế hoạt động đối ngoại của Bộ Tài chính

(ban hành kèm theo QĐ 1422/QĐ-BTC).

Trình Bộ phê duyệt ban hành Quy chế sửa đổi Quy chế 1422 để triển khai thực hiện

3

Thông tư

Thông tư 219/2009/TT-BTC ngày 19/11/2009 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành một số định mức chi tiêu áp dụng cho các dự án/chương trình có sử dụng nguồn vốn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Thay thế Quyết định số 61/2006/QĐ-BTC ngày 2/11/2006 của Bộ Tài chính Ban hành một số định mức chi tiêu áp dụng cho các dự án, chương trình sử dụng nguồn vốn ODA.

 

 

Tiếp tục áp dụng triển khai

(tt)

4

Quyết định của Bộ trưởng

Quyết định số 2666/QĐ-BTC ngày 24/10/2012 của Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành Quy chế Đấu thầu thực hiện mua sắm hàng hoá, dịch vụ tư vấn và lựa chọn nhà thầu xây dựng trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ Tài chính.

Không còn hiệu lực áp dụng

Không áp dụng

VII

Các Luật điều chỉnh quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ

 

1

Luật

Luật Điều ước quốc tế 2016 (Luật số 108/2016/QH13 ngày 9/4/2016) thay thế Luật 41/2005 Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế ngày 14 tháng 6 năm 2005.

 

(tt)

2

Luật

Luật Đầu tư công ngày 18/6/2014

 

(tt)

3

Luật

Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2013; và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26 tháng 6 năm 2014 của Chính phủ quy định chi Tiết thi hành một số Điều của Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu;

Tiếp tục có hiệu lực triển khai các hoạt động mua sắm/đấu thầu theo quy định của Chính phủ (bằng nguồn vốn đối ứng hoặc vốn ODA do Chính phủ quản lý theo các nội dung thống nhất giữa Nhà tài trợ và Đối tác/cơ quan thụ hưởng Chính phủ, quy định của Thỏa thuận Tài trợ do các bên kí kết thống nhất triển khai).

(tt)

4

Luật

Luật Quản lý Nợ công ngày 17/6/2009

Đang tiến hành sửa đổi và trình Quốc hội xem xét ban hành trong năm 2017

(tt)

 [1] Năm 2012, GNI của Việt Nam bình quân đầu người đạt 1260 đô-la, theo bảng phân loại thu nhập của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam thuộc nhóm quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp trên thế giới với GNI từ 1.026 đô-la đến 4.035 đô la

[2] Từ năm 1994 đến nay, Chính phủ đã thống nhất ban hành 06 Nghị định về quản lý và sử dụng ODA, bao gồm Nghị định 20/CP (1994), Nghị định 87/CP (1997), Nghị định 17/2001/NĐ-CP (2001), Nghị định 131/2006/NĐ-CP (2006), Nghị định 38/2013/NĐ-CP (2013) và Nghị định 16/2016/NĐ-CP (2016).

[3] Nhìn lại giai đoạn 2011- 2015, đã có khoảng 904 dự án dự kiến hoàn thành với tổng số vốn giải ngân đạt khoảng 21,2 tỷ USD và 348 dự án ODA không hoàn lại với tổng số vốn khoảng 1,4 tỷ USD.

[4] Theo báo cáo chưa đầy đủ của các Bộ, ngành và địa phương, tổng nhu cầu huy động và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi thời kỳ 2016-2020 lên tới khoảng 39,5 tỷ USD. Trong đó, nhu cầu vốn cho các dự án chủ yếu tập trung vào lĩnh vực giao thông vận tải, phát triển đô thị, nông nghiệp và phát triển nông thôn, môi trường, giáo dục và đào tạo, y tế, khoa học và công nghệ.

[5] Căn cứ vào tiến độ thực hiện các chương trình và dự án đã ký kết, tổng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi dự kiến giải ngân thời kỳ 2016 – 2020 đạt chiếm khoảng 55% – 66% vốn đầu tư phát triển huy động từ bên ngoài. Tổng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi dự kiến giải ngân thời kỳ 2016 – 2020 đạt khoảng 25-30 tỷ USD, bình quân năm đạt 5-6 tỷ USD, tăng 14% so với thời kỳ 2011 – 2015. Bên cạnh đó, thống kê cho thấy, tổng số vốn ODA và vốn vay ưu đãi chưa giải ngân của các chương trình, dự án đã ký kết chuyển tiếp từ thời kỳ 2011 – 2015 sang thời kỳ 2016 – 2020 còn khá lớn, khoảng gần 22 tỷ USD. 

[6] Các dự án đầu tư nhóm A, B và C được xác định theo tiêu chí phân loại dự án đầu tư quy định tại Điều 8, Điều 9 và Điều 10 của Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014

[7] Tại dự thảo Đề án “Tăng cường huy động các nguồn lực xã hội cho đầu tư phát triển” báo cáo Chính phủ Quý III/2016, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tính toán, dự kiến cơ cấu vốn cho thời kỳ này gồm 75% vốn trong nước và 25% vốn ngước ngoài, bao gồm vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và ODA, vốn vay ưu đãi.

 

Bản in

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *