Chuyên đề 4 CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NỢ CÔNG ĐỂ ĐẢM BẢO NỀN TÀI CHÍNH AN TOÀN, BỀN VỮNG

Chuyên đề 4: CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ NỢ CÔNG ĐỂ ĐẢM BẢO NỀN TÀI CHÍNH AN TOÀN, BỀN VỮNG 

ThS. Lê Thị Mai Liên, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính – Bộ Tài chính

 Trong những năm qua, hệ thống thể chế chính sách về tài chính – NSNN đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, góp phần to lớn vào việc ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, thúc đẩy tăng trưởng và hội nhập kinh tế quốc tế cũng như thực hiện tốt các nhiệm vụ đảm bảo an sinh xã hội, an ninh, quốc phòng, ứng phó với biến đổi khí hậu,…

4.1. Những kết quả đạt được

4.1.1. Về thu NSNN

Thứ nhất, khung khổ pháp lý về quản lý tài chính – NSNN ngày càng được hoàn thiện và phù hợp với thông lệ quốc tế. Hệ thống các chiến lược tài chính và chiến lược ngành trong lĩnh vực tài chính như thuế, hải quan, kho bạc nhà nước,… đã được xây dựng làm căn cứ cho việc xây dựng và quản lý điều hành tài chính – NSNN.

Thứ hai, hệ thống chính sách thu NSNN ngày càng hoàn thiện, thống nhất, đảm bảo tính công khai, minh bạch, dễ thực hiện, đồng thời đảm bảo nguồn thu cho NSNN, vừa góp phần tháo gỡ khó khăn cho SXKD, thúc đẩy tăng trưởng và đảm bảo ASXH thông qua các chính sách chi tiêu thuế. Trong đó đã điều chỉnh chính sách động viên thu NSNN làm giảm thu trong ngắn hạn. Giai đoạn 2011 – 2015, Chính phủ đã ban hành theo thẩm quyền hoặc trình Quốc hội ban hành nhiều chính sách về thu NSNN để tăng khả năng cạnh tranh, thu hút vốn đầu tư, tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp,… theo hướng cắt, giảm, điều chỉnh một số loại thuế nhanh hơn dự kiến. Việc cắt, giảm chính sách thu một mặt đã góp phần tháo gỡ nhiều khó khăn cho hoạt động SXKD, thúc đẩy tăng trưởng, nhưng mặt khác trong ngắn hạn đã tác động làm giảm thu ngân sách khoảng 85 nghìn tỷ đồng, tác động làm giảm tỷ lệ động viên xấp xỉ 1%GDP. Nếu tính cả yếu tố do tăng trưởng kinh tế thấp hơn dự kiến, dẫn đến tốc độ tăng thu ngân sách bình quân giai đoạn 2011 – 2015 khoảng 9 – 10%/năm, chỉ bằng ½ tốc độ tăng thu ngân sách của giai đoạn 2006 – 2010 (bình quân trên 20%/năm).

Trong năm 2016, tiếp tục thực hiện chính sách thu NSNN theo hướng hỗ trợ cho doanh nghiệp và người dân, thực hiện cải cách thủ tục hành chính. Trong đó:

Thuế suất thuế TNDN phổ thông được điều chỉnh giảm từ 22% xuống còn 20% từ ngày 01/01/2016 theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế TNDN số 32/2013/QH13 ngày 19/6/2013[1]. Quy định này tiếp nối xu thế miễn, giảm các loại thuế và các khoản thu ngân sách nhằm cải thiện môi trường đầu tư, hỗ trợ doanh nghiệp phát triển SXKD từ những năm trước. Theo đó, về ngắn hạn, việc giảm thuế TNDN có thể làm giảm nguồn thu ngân sách, nhưng về dài hạn sẽ tạo thuận lợi cho doanh nghiệp trong tiết giảm chi phí, khuyến khích và thu hút đầu tư, từ đó tạo nguồn thu phát triển bền vững.

Nhiều ưu đãi về thuế GTGT được bổ sung từ ngày 01/7/2016, đặc biệt trong lĩnh vực nông nghiệp, ASXH và khuyến khích chế biến sâu trong nước. Cụ thể, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế GTGT, Luật Thuế TTĐB và Luật Quản lý thuế số 106/2016/QH13 ngày 06/4/2016 đã bổ sung ưu đãi đối với thuế GTGT theo hướng mở rộng/bổ sung thêm các sản phẩm, đối tượng không phải kê khai, tính nộp thuế GTGT nhưng được khấu trừ thuế GTGT đầu vào[2], bổ sung đối tượng không chịu thuế GTGT[3], bổ sung quy định về hoàn thuế GTGT đối với dự án đầu tư, hoàn thuế GTGT của hàng hóa, dịch vụ xuất khẩu… Việc bổ sung các ưu đãi và làm rõ hơn quy định về hoàn thuế GTGT được cho là sẽ góp phần tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn trong SXKD đối với lĩnh vực nông nghiệp, đảm bảo an sinh xã hội, tăng cường tính đồng bộ của chính sách thuế với các chính sách khác, cũng như tạo sự minh bạch, giảm tình trạng gian lận về hoàn thuế và góp phần cải cách thủ tục hành chính thuế.

Thuế TTĐB được điều chỉnh về thuế suất và sửa đổi quy định về giá tính thuế để đảm bảo công bằng giữa hàng hóa sản xuất trong nước và hàng hóa nhập khẩu. Luật số 106/2016/QH13 đã điều chỉnh giảm thuế suất thuế TTĐB đối với dòng xe ưu tiên phát triển đồng thời tăng mức điều tiết đối với các dòng xe có dung tích lớn, tiêu hao nhiều nhiên liệu, chưa phù hợp với điều kiện hạ tầng giao thông và thu nhập của người dân, lượng khí thải ra môi trường lớn. Về giá tính thuế TTĐB, đối với hàng hóa sản xuất trong nước là giá do cơ sở sản xuất bán ra; đối với hàng hóa nhập khẩu (trừ xăng các loại) là giá do cơ sở nhập khẩu bán ra; đối với hàng hóa nhập khẩu tại khâu nhập khẩu là giá tính thuế nhập khẩu cộng với thuế nhập khẩu. Trường hợp hàng hóa nhập khẩu được miễn, giảm thuế nhập khẩu thì giá tính thuế không bao gồm số thuế nhập khẩu được miễn, giảm. Việc điều chỉnh thuế TTĐB như trên sẽ góp phần đảm bảo bình đẳng về giá tính thuế giữa hàng sản xuất trong nước và hàng nhập khẩu, đồng thời tạo điều kiện cho các doanh nghiệp sản xuất, lắp ráp trong nước thu hẹp chênh lệch về giá so với các doanh nghiệp nhập khẩu, nâng cao sức cạnh tranh của hàng hóa nội địa, góp phần thúc đẩy sản xuất trong nước, đặc biệt trong điều kiện thuế nhập khẩu giảm mạnh theo các cam kết quốc tế.

Luật số 106/2016/QH13 cũng sửa đổi, bổ sung thêm 02 nội dung về quản lý thuế là: Miễn thuế đối với hộ gia đình, cá nhân có số thuế sử dụng đất phi nông nghiệp phải nộp hằng năm từ 50 nghìn đồng trở xuống; giảm tiền thuế chậm nộp từ mức 0,05%/ngày xuống còn 0,03%/ngày. Như vậy quy định này sẽ góp phần giảm việc thực hiện nghĩa vụ nộp thuế của các tổ chức, cá nhân, đồng thời tạo thuận lợi cho cơ quan thuế tiết kiệm chi phí quản lý hành chính thuế.

Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu đã được sửa đổi, ban hành và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/9/2016, trong đó bổ sung thêm nhiều trường hợp thuộc đối tượng miễn thuế[4] nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia; chuyển hàng hóa là nguyên liệu, vật tư, linh kiện nhập khẩu để sản xuất hàng xuất khẩu từ đối tượng phải nộp thuế khi nhập khẩu, được hoàn thuế khi xuất khẩu sang đối tượng miễn thuế để khuyến khích sản xuất hàng xuất khẩu, đơn giản thủ tục hành chính, phù hợp với thông lệ quốc tế; chuyển hàng hóa kinh doanh tạm nhập tái xuất từ đối tượng chịu thuế ở khâu nhập khẩu và thực hiện hoàn thuế khi xuất khẩu sang đối tượng miễn thuế có điều kiện về bảo lãnh, đặt cọc phù hợp với thông lệ quốc tế…

Bên cạnh các chính sách về thuế và thu ngân sách được áp dụng trong năm 2016, Quốc hội, Chính phủ còn điều chỉnh một số chính sách về thuế, phí và lệ phí nhằm thực hiện Luật Phí và lệ phí, Luật NSNN có hiệu lực từ năm 2017 như:

  • Nghị quyết số 28/2016/QH14 ngày 11/11/2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 55/2010/QH12 về miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp đã mở rộng phạm vi miễn thuế sử dụng đất đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp cho các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức.
  • Các nghị định liên quan tới việc hướng dẫn và triển khai thực hiện Luật Phí và lệ phí được ban hành như Nghị định hướng dẫn Luật Phí và lệ phí (Nghị định số 120/2016/NĐ-CP ngày 23/8/2016), Nghị định quy định về lệ phí môn bài (Nghị định số 139/2016/NĐ-CP ngày 04/10/2016), Nghị định quy định về lệ phí trước bạ (Nghị định số 140/2016/NĐ-CP ngày 10/10/2016), Nghị định quy định về lệ phí đăng ký nuôi con nuôi, lệ phí cấp giấy phép hoạt động của tổ chức con nuôi nước ngoài (Nghị định số 114/2016/NĐ-CP ngày 08/7/2016)… Trong đó, các nghị định đều làm rõ: Phạm vi và đối tượng áp dụng; quy định cụ thể về kê khai thu phí và lệ phí đối với từng đối tượng; quy định cách xác định hoặc mức thu phí, lệ phí, đồng tiền thu nộp phí, lệ phí để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất trong quy định pháp luật về quản lý thuế và đảm bảo tính phù hợp với tình hình thực tế; các trường hợp được miễn, giảm phí, lệ phí; quản lý và sử dụng phí… nhằm tạo sự minh bạch, thống nhất trong chính sách và quản lý thu NSNN.

Chính sách thu NSNN năm 2017 được tập trung rà soát để tiếp tục hoàn thiện theo hướng tăng cường tính công khai, minh bạch, giảm thủ tục hành chính thuế, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp trong khai nộp thuế. Trong quản lý điều hành, tổ chức triển khai thực hiện tốt các Nghị quyết của Trung ương, của Quốc hội, của Chính phủ, các Luật NSNN, Luật phí và lệ phí; tổ chức thực hiện tốt các nhiệm vụ thu NSNN năm 2017; hạn chế tối đa việc đề xuất, ban hành các chính sách mới làm giảm thu NSNN (trừ các cam kết quốc tế). Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực thuế, hải quan nhằm cải thiện môi trường kinh doanh, tạo điều kiện cho phát triển doanh nghiệp, nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả sức cạnh tranh. Đẩy mạnh kê khai thuế qua mạng điện tử, thực hiện quy trình thu nộp theo phương thức điện tử tự động tạo điều kiện thuận lợi cho người nộp thuế cũng như nâng cao hiệu quả trong quản lý thuế.

Như vậy, trong thời gian qua, Việt Nam đã liên tục điều chỉnh chính sách thuế và thu ngân sách theo hướng miễn, giảm, giãn thời hạn nộp thuế ở hầu hết các sắc thuế lớn (thuế TNDN, thuế TNCN, thuế GTGT, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế sử dụng đất nông nghiệp…) và các khoản thu ngân sách trên phạm vi rộng, cho thấy mục tiêu của Chính phủ là thực hiện CSTK mở rộng (đối với chính sách thuế và thu ngân sách) nhằm hỗ trợ doanh nghiệp và người dân, thúc đẩy SXKD, hỗ trợ tăng trưởng. Bên cạnh đó, việc quản lý thu NSNN cũng được tăng cường trên cơ sở vừa tạo thuận lợi cho doanh nghiệp và người dân thông qua đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính thuế, hải quan, kho bạc nhà nước; vừa tăng cường thực hiện thanh tra, kiểm tra thuế, chống thất thu, ngăn chặn các hành vi buôn lậu, gian lận thương mại, sản xuất – kinh doanh hàng giả, chuyển giá, trốn thuế, phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp kê khai không đúng, gian lận, trốn thuế…

Thứ ba, cơ cấu thu NSNN chuyển dịch tích cực theo hướng tăng thu nội địa. So với giai đoạn 2006 – 2010 thu nội địa giai đoạn 2011 – 2015 tăng từ 59% lên 68% tổng thu NSNN và năm 2016 thu nội địa chiếm 80% tổng thu NSNN, trong khi đó thu cân đối NSNN từ hoạt động XNK giảm từ 20,7% giai đoạn 2006 – 2010 xuống còn 17,9% giai đoạn 2011 – 2015 và năm 2016 là 15,7%; thu từ dầu thô giảm từ 18,4% giai đoạn 2006 – 2010 xuống còn 13% giai đoạn 2011 – 2015 và năm 2016 là 3,6%; thu viện trợ không hoàn lại giảm từ 2,1% giai đoạn 2006 – 2010 xuống còn 1,2% giai đoạn 2011 – 2015 và năm 2016 là 0,7%.

Trong cơ cấu thu nội địa, tỷ trọng thu từ khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước và khu vực doanh nghiệp FDI đã tăng dần từ 26,9% lên 35,3% và khoảng 38,4% qua các giai đoạn 5 năm từ 2001 đến nay và năm 2016 tỷ lệ này khoảng 36,5%. Điều này thể hiện xu thế chuyển dịch cơ cấu thu nội địa, đó là mở rộng hoạt động kinh tế của khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước, khu vực doanh nghiệp FDI trong khi khu vực doanh nghiệp nhà nước có sự thu hẹp và chỉ tập trung ở một số ngành, lĩnh vực quan trọng. Tuy nhiên, điều này cũng phần nào thể hiện hiệu quả hoạt động của các khu vực doanh nghiệp trong nền kinh tế

Theo sắc thuế thì thuế GTGT, thuế TNDN là hai sắc thuế quan trọng có số thu chiếm tới trên 50% tổng thu NSNN và trên 60% thu từ thuế. Tuy nhiên, thuế TNDN cùng với thuế XNK, thuế TTĐB hàng nhập khẩu và thuế tài nguyên có xu hướng giảm tỷ trọng trong tổng thu NSNN trong khi thuế GTGT cùng với thuế TNCN, thuế TTĐB lại tăng. Thuế BVMT được ban hành năm 2010 và áp dụng từ năm 2012 đang chiếm tỷ trọng ngày càng tăng trong tổng thu NSNN (từ 1,7% năm 2012 lên 2,7% năm 2015 và khoảng 4% năm 2016)

Theo phân cấp nguồn thu thì thu NSĐP có xu hướng tăng cả về quy mô và tỷ trọng. Về quy mô, thu NSĐP đã tăng 2 lần so với giai đoạn 2006 – 2010 và 5 lần so với giai đoạn 2001 – 2005. Về tỷ trọng, thu NSĐP tăng từ 29% lên 35,7% và gần 40% qua các giai đoạn 5 năm từ 2001 đến 2015 và năm 2016 tỷ trọng này khoảng 50,3%. Điều này thể hiện mức độ tự chủ ngày một tăng của CQĐP, số các địa phương có quy mô thu cao (trên 1.000 tỷ đồng) đã tăng từ 42 năm 2010 lên 47 năm 2015.

4.1.2. Về chi NSNN

Thứ nhất, hệ thống chính sách chi NSNN ngày càng được đổi mới và hoàn thiện. Trong điều hành, chi NSNN được quản lý theo hướng chặt chẽ, tiết kiệm. Chủ trương thắt chặt chi tiêu công được thực hiện xuyên suốt trong điều hành chính sách chi NSNN trong giai đoạn 2011 – 2016 nhằm khắc phục tình trạng đầu tư công quá mức và dàn trải trong giai đoạn 2009 – 2011 và bội chi NSNN liên tục gia tăng trong giai đoạn 2011 – 2016. Trong năm 2016, chính sách chi NSNN được thực hiện theo hướng chặt chẽ, tiết kiệm và cơ cấu lại theo đúng tinh thần của Nghị quyết số 99/2015/QH13 ngày 11/11/2015 của Quốc hội về dự toán NSNN năm 2016 và Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 07/01/2016 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành phát triển kinh tế – xã hội và dự toán NSNN năm 2016. Chính sách chi NSNN được rà soát và hoàn thiện theo hướng loại bỏ các khoản chi, nội dung chi không phù hợp, trùng lắp; ưu tiên thực hiện các nhiệm vụ chi quan trọng, đảm bảo nguồn lực thực hiện chi cho con người và chi an sinh xã hội. Chính sách chi NSNN năm 2016 tiếp tục được thực hiện theo hướng tăng tỷ trọng chi đầu tư phát triển, giảm chi thường xuyên nhằm đảm bảo cơ cấu chi bền vững, hỗ trợ cho tăng trưởng kinh tế. Việc chậm giải ngân vốn đầu tư công đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết liệt xử lý qua việc ban hành Nghị quyết số 60/NQ-CP ngày 08/7/2016 và Công điện số 2144/CĐ-TTg ngày 29/11/2016; Nghị quyết 70/NQ-CP ngày 03/8/2017 về nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công nhằm tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tăng tiến độ thực hiện giải ngân và nâng cao hiệu quả các dự án đầu tư công, đồng thời làm rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân gây chậm trễ tiến độ giải ngân và cắt giảm vốn nước ngoài đối với các bộ, ngành trung ương và địa phương chậm giải ngân.

Thứ hai, với những điều chỉnh trong chính sách chi NSNN, cơ cấu chi NSNN đã có sự thay đổi trong giai đoạn 2011 – 2015, đó là so với giai đoạn 2006 – 2010 chi thường xuyên tăng mạnh so với tổng chi NSNN từ mức trung bình 52,2% lên 55,2% và lên 63,4% qua các giai đoạn 5 năm từ năm 2001 đến năm 2015 trong khi chi đầu tư phát triển giảm lớn từ 31,2% xuống 28,8% và xuống còn 22,9% qua các giai đoạn 5 năm từ 2011 đến năm 2015; chi trả nợ và viện trợ giảm nhẹ từ 14,5% xuống 13,9% và xuống 11,5%. Tuy nhiên sang 2016, tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN đã tăng từ 18,8% (năm 2015) lên 20,1% (năm 2016). Tuy nhiên, tỷ trọng chi thường xuyên vẫn rất lớn, chiếm khoảng 65% tổng chi NSNN.

Việc thay đổi cơ cấu chi NSNN là để thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta về phát triển KT – XH, đảm bảo công bằng xã hội, tăng cường đầu tư cho con người. Cụ thể:

  Trong giai đoạn 2006-2010, nhất là từ năm 2008 khi nền kinh tế nước ta rơi vào nguy cơ suy giảm, lạm phát cao, đời sống nhân dân khó khăn, nhiều chính sách an sinh xã hội được ban hành như: Hỗ trợ người nghèo tham gia bảo hiểm y tế, trợ cấp hàng tháng cho các đối tượng bảo trợ xã hội; miễn thủy lợi phí; điều chỉnh tăng mức đóng và phương thức đóng bảo hiểm xã hội; mua bảo hiểm y tế cho thân nhân cán bộ, chiến sỹ lực lượng vũ trang; hỗ trợ người nghèo cải thiện nhà ở;… mức tăng chi cho an sinh xã hội bình quân trên 33%/năm, cao hơn tốc độ tăng thu, chi NSNN nói chung khoảng 18-20%/năm. Đồng thời, NSNN đã dành 438 nghìn tỷ đồng để thực hiện 4 lần điều chỉnh tiền lương tối thiểu với tốc độ tăng cao hơn tốc độ tăng giá trong cùng thời kỳ[5].

Việc thực hiện các chính sách tiền lương và an sinh xã hội trong giai đoạn này đã mang lại nhiều kết quả tích cực, tạo niềm tin của xã hội vào Đảng và Nhà nước. Tuy nhiên cơ cấu chi NSNN bước đầu bộc lộ những mặt hạn chế. Mặc dù tỷ trọng chi thường xuyên bình quân giai đoạn này chiếm khoảng 55%, nhưng tỷ trọng bố trí dự toán chi thường xuyên năm 2010 đã chiếm 63,7%, cao hơn gần 10% so với năm 2006 (54,4%); tỷ trọng chi ĐTPT năm 2010 chỉ còn chiếm 21,6% (năm 2006 là 27,7%). Bội chi NSNN giai đoạn 2006 – 2010 bình quân 5,5% GDP, cao hơn mục tiêu đặt ra là 5%; nợ công và nợ Chính phủ tăng. Để bù đắp thiếu hụt vốn đầu tư do tỷ trọng chi ĐTPT giảm, giai đoạn 2006-2010 đã huy động trên 169 nghìn tỷ đồng TPCP (gấp trên 7,5 lần số đã phát hành giai đoạn 2001 – 2005) để đầu tư các dự án, công trình hạ tầng thiết yếu.

  Giai đoạn 2011 – 2015 nền kinh tế tiếp tục gặp khó khăn. Cân đối NSNN cùng lúc phải sắp xếp, cân đối nguồn lực để thực hiện Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ XI và nhiều nghị quyết của Trung ương (Kết luận số 23-KL/TW ngày 27/5/2012 và Kết luận số 63-KL/TW ngày 27/5/2013 về một số vấn đề về cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, trợ cấp ưu đãi người có công và định hướng đến năm 2020; Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 về một số vấn đề về chính sách xã hội và Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 5/8/2008 về nông nghiệp, nông thôn, nông dân,…) và nghị quyết của Quốc hội. Cơ cấu chi NSNN tiếp tục điều chỉnh theo hướng ưu tiên đầu tư cho con người. Theo đó:

  Đối với chi thường xuyên: NSNN đã dành 463 nghìn tỷ đồng để tiếp tục điều chỉnh tăng tiền lương tối thiểu 3 lần cùng với 2 lần thực hiện phụ cấp công vụ trong 3 năm đầu của giai đoạn[6], đã tác động làm cho quy mô quỹ tiền lương từ 30,3% tổng chi NSNN giai đoạn 2006 – 2010 tăng lên 34,6% trong giai đoạn 2011 – 2015. Giải pháp đề ra khi thực hiện Đề án cải cách tiền lương là phải có bước đột phá trong tạo nguồn gắn với đổi mới cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công và tinh giản biên chế, sắp xếp lại tổ chức, bộ máy. Tuy nhiên, các giải pháp này chưa đạt kết quả như mong đợi (cải cách khu vực sự nghiệp công chưa có kết quả rõ nét, nguồn thu sự nghiệp trong tổng nguồn thực hiện cải cách tiền lương giai đoạn 2011 – 2013 chiếm khoảng 2,8%, tăng không đáng kể so với giai đoạn 2006 – 2010 (khoảng 1,9%); biên chế khu vực hành chính cơ bản không tăng, song khu vực sự nghiệp vẫn phải tăng thêm do nhu cầu tăng học sinh của ngành giáo dục đào tạo và tăng giường bệnh của ngành y tế,… vì vậy nguồn để thực hiện điều chỉnh tiền lương chủ yếu là từ NSNN.

Chi an sinh xã hội tiếp tục tăng cao. Tiếp theo giai đoạn 2008 – 2010, nhiều chính sách an sinh xã hội tiếp tục được điều chỉnh tăng và ban hành mới trong giai đoạn 2011 – 2015 như: chính sách hỗ trợ miễn giảm học phí; chế độ trợ cấp một lần đối với người tham gia kháng chiến, bảo vệ tổ quốc và làm nhiệm vụ quốc tế sau 30/4/1975; nâng mức đóng bảo hiểm xã hội hàng năm theo Luật Bảo hiểm xã hội; mở rộng đối tượng được nhà nước hỗ trợ tham gia bảo hiểm y tế theo Luật Bảo hiểm y tế; mở rộng đối tượng và nâng mức nhà nước trợ giúp xã hội; thực hiện Luật Người khuyết tật, Luật Người cao tuổi; chính sách hỗ trợ tiền điện cho hộ nghèo; chính sách quản lý và sử dụng đất lúa; hỗ trợ Người có công cải thiện nhà ở; hỗ trợ người nghèo xây dựng nhà ở phòng, tránh bão, lũ khu vực miền Trung,…do vậy quy mô chi an sinh xã hội bình quân giai đoạn 2011-2015 tăng khoảng 18%/năm, cao hơn tốc độ tăng thu NSNN (bình quân khoảng 9-10%/năm) và tốc độ tăng chi NSNN (bình quân khoảng 12%/năm).

Với việc tiếp tục thực hiện điều chỉnh tiền lương, chế độ phụ cấp công vụ và ban hành nhiều chính sách an sinh xã hội như nêu trên đã tiếp tục tác động đến cơ cấu chi NSNN giai đoạn 2011 – 2015, đẩy tỷ trọng chi cho con người chiếm trong tổng chi thường xuyên tăng thêm 6% so với giai đoạn trước (từ mức bình quân 62,2% lên mức 68,2%), đây là yếu tố tác động chính làm tăng tỷ trọng chi thường xuyên trong tổng chi NSNN.

   Đối với chi Đầu tư phát triển: Ban Chấp hành Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Để thực hiện Nghị quyết này, ngoài việc sử dụng có hiệu quả nguồn vốn NSNN và TPCP, cần phải thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia ĐTPT kết cấu hạ tầng. Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế phát triển không thuận lợi, tăng trưởng thấp hơn dự kiến và thấp hơn so với giai đoạn trước, ảnh hưởng đến thu NSNN; tích lũy của nền kinh tế còn nhỏ, khả năng huy động đầu tư từ các nguồn vốn ngoài NSNN còn hạn chế, nên nguồn vốn đầu tư giai đoạn này trông chờ chủ yếu vào nguồn NSNN và TPCP. Do tỷ trọng chi thường xuyên trên tổng chi NSNN tăng nhanh, cùng với nhu cầu tăng chi trả nợ, nên tỷ trọng bố trí dự toán chi ĐTPT trong cân đối ngân sách giai đoạn 2011 – 2015 giảm lớn so với giai đoạn trước. Giai đoạn này đã phải huy động mức TPCP cho đầu tư rất lớn (giai đoạn 2014-2016 Quốc hội đã chấp thuận huy động thêm 170 nghìn tỷ đồng TPCP ngoài 225 nghìn tỷ đồng giai đoạn 2011 – 2015) để có nguồn đầu tư 2 tuyến đường huyết mạch là Quốc lộ 1A và Quốc lộ 14 và một số dự án hạ tầng phát triển KTXH và đầu tư cho nông nghiệp, nông thôn.

Đối với chi trả nợ. Chi trả nợ tăng nhanh do những năm qua đã phải duy trì bội chi NSNN ở mức cao, đồng thời tăng phát hành TPCP rất lớn cho ĐTPT. Việc huy động chủ yếu từ thị trường trong nước, lại phải huy động các khoản vay ngắn hạn, cùng với lãi suất huy động ở mức cao dẫn đến nhu cầu chi trả nợ tăng cao vào giai đoạn 2014 – 2016. Đối với nợ nước ngoài, luôn đảm bảo chi trả nợ đầy đủ các khoản vay đến hạn (cả gốc và lãi). Đối với nợ trong nước, từ năm 2012 đảm bảo chi trả lãi và trả một phần nợ gốc, đồng thời phải vay đảo nợ (năm 2013 khoảng 40 nghìn tỷ đồng, năm 2014 dự kiến 77 nghìn tỷ đồng và năm 2015 130 nghìn tỷ đồng).

 4.1.3. Về nợ công

  Thứ nhất, hệ thống thể chế chính sách quản lý nợ công đã từng bước được nghiên cứu, xây dựng, ban hành, bổ sung và hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước về nợ công và tiếp cận dần với thông lệ quốc tế. Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010 đánh dấu bước phát triển trong hệ thống pháp luật nói chung và quản lý nợ công nói riêng. Luật quy định cụ thể phạm vi điều chỉnh, nguyên tắc quản lý nợ công, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có liên quan trong quản lý nợ công và tổ chức thông tin về nợ công nhằm đảm bảo minh bạch, công khai nợ công. Đến nay, hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành luật, tổ chức thực hiện quản lý nợ công được ban hành tương đối đầy đủ, đồng bộ và kịp thời[7] tạo ra khung pháp lý tương đối hoàn chỉnh để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công.

Thứ hai, chất lượng công tác quản lý nợ công từng bước được nâng cao. Quản lý nợ công có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Tăng cường công tác quản lý nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia góp phần giảm thiểu rủi ro. Thời gian qua, Chính phủ đã chỉ đạo nghiên cứu, xây dựng ban hành và tổ chức thực hiện các công cụ quản lý nợ công, trình Quốc hội phê duyệt các chỉ tiêu nợ công, nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia đến năm 2015. Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay trả nợ chi tiết của Chính phủ, các hạn mức vay hàng năm và hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công…, góp phần tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội trong thời gian qua. Hiện nay, theo các Tổ chức quốc tế và trong nước, khả năng vỡ nợ của Việt Nam là khá thấp. Cụ thể, WB đánh giá Việt Nam có chất lượng thể chế và chính sách xếp loại tốt (CPIAs> 3,75); rủi ro rút vốn của nợ nước ngoài thấp và an ninh tài chính quốc gia được đảm bảo. Tương tự, năm 2015, Fitch đã nâng hệ số tín nhiệm quốc gia của Việt Nam từ mức B+ lên BB-; và Moody’s đã nâng mức tín nhiệm đối với trái phiếu của Việt Nam từ mức B2 lên B1.

Thứ ba, trong cơ cấu nợ công, nợ Chính phủ đang chiếm tỷ trọng lớn nhất, khoảng 81% vào cuối năm 2015, nợ được Chính phủ bảo lãnh khoảng 17,6% và nợ chính quyền địa phương khoảng 1,4%[8]. So với GDP thì nợ Chính phủ năm 2016 ước khoảng 53,62%, nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm 10,01% và nợ chính quyền địa phương chiếm khoảng 1,1%. So với nhiều nước đang phát triển trong khu vực thì tỷ lệ nợ Chính phủ của Việt Nam thuộc nhóm có tỷ lệ nợ cao. Nếu như tại thời điểm năm 2001, theo số liệu thống kê của IMF (2016), tỷ lệ nợ Chính phủ so với GDP của Việt Nam thấp hơn hầu hết các nước trong khu vực như In-đô-nê-xia, Thái Lan và Phi-líp-pin, Ma-lay-xi-a nhưng đến năm 2016, tỷ lệ nợ Chính phủ của Việt Nam so với GDP đã cao hơn các quốc gia này.

Hình 4.1. Nợ Chính phủ của Việt Nam giai đoạn 2011-2016 

Nguồn: Bộ Tài chính

Hình 4.2. Nợ Chính phủ của Việt Nam và một số nước (% GDP) 

Nguồn: IMF (2016)

 Về cơ cấu nợ công theo nguồn hình thành, tỷ trọng các khoản vay trong nước trong danh mục nợ của Chính phủ có xu hướng tăng, từ 38,9% năm 2011 lên 57% năm 2015 và 59% năm 2016. Sự tăng lên của tỷ trọng nợ trong nước góp phần giảm sự phụ thuộc vào các nguồn vay nước ngoài. Tỷ trọng nợ trong nước tăng mạnh trong những năm qua là kết quả của chủ trương phát triển thị trường TPCP trong nước, đẩy mạnh vay từ các nguồn vốn trong nước cho đầu tư phát triển nhằm hạn chế rủi ro tỷ giá đối với danh mục nợ công, đồng thời giảm sự phụ thuộc vào các nguồn vốn từ bên ngoài và góp phần thúc đẩy phát triển thị trường vốn trong nước

Các khoản vay trong nước của Chính phủ chủ yếu thông qua hình thức phát hành TPCP bằng cả đồng nội tệ và ngoại tệ. Việc Chính phủ huy động thông qua phát hành TPCP chủ yếu từ các NHTM, BHXH và còn thực hiện đa dạng hóa cơ sở nhà đầu tư, tập trung vào các nhà đầu tư dài hạn như quỹ hưu trí, quỹ đầu tư, các công ty bảo hiểm và khuyến khích sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài nhằm giảm sư phụ thuộc vào các NHTM. Bên cạnh đó trong điều hành còn thực hiện vay tồn ngân KBNN, vay từ phát hành tín phiếu, vay từ một số quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN. Vay thương mại chiếm tỷ trọng rất nhỏ trong tổng nợ của Chính phủ. Trong tổng vốn huy động trong nước có 73% là huy động từ phát hành TPCP với kỳ hạn vay ngày càng dài (từ 3,9 năm vào năm 2011 lên 7 năm vào 2015 và 8,71% năm 2016), thời gian đáo hạn bình quân (ATM) của danh mục nợ TPCP trong nước tăng từ 4,4 năm năm 2013 lên 5,6 năm năm 2015. Lãi suất bình quân của các khoản vay trong nước của Chính phủ có xu hướng giảm, bình quân giai đoạn 2011-2015 là 7,6%, riêng 2015 là khoảng 6,7%/năm, giảm 0,7% so với năm 2014 chủ yếu do lãi suất TPCP có xu hướng giảm dần (từ mức bình quân 6,5% năm 2014 xuống khoảng 6% năm 2015). Riêng năm 2016, lãi suất phát hành TPCP có xu hướng giảm ở tất cả các kỳ hạn. So với thời điểm đầu năm 2016 thì lãi suất phát hành TPCP thời điểm cuối năm đã giảm từ 0,45% đến 1,3% với các kỳ hạn từ 15 năm trở xuống, giảm từ 0,02% đến 0,04% với các kỳ hạn 20 năm và 30 năm. Điều này sẽ góp phần giảm chi phí vay nợ của NSNN

Hình 4.3. Cơ cấu nợ Chính phủ

Nguồn: Bộ Tài chính

Đối với nợ nước ngoài của Chính phủ: thời gian qua, Chính phủ đã có những nỗ lực trong vận động tài trợ từ cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế nên nguồn huy động vốn vay ngoài nước đạt kết quả tích cực (tổng số ký vay giai đoạn 2011 – 2015 gần bằng số ký vay giai đoạn 10 năm trước đó), chủ yếu là các khoản vay ODA, vay ưu đãi. Trong cơ cấu vay nợ nước ngoài của Chính phủ, 94% các khoản nợ là các khoản vay ODA, vay ưu đãi có kỳ hạn dài với lãi suất ưu đãi, cố định. Lãi suất bình quân gia quyền của các khoản vay nước ngoài của Chính phủ tới cuối 2015 là 2,2%/năm, ATM là 12,4 năm và 90% các khoản vay nước ngoài có lãi suất cố định. Điều này góp phần hạn chế rủi ro lãi suất.

Về cơ cấu theo kỳ hạn, kỳ hạn bình quân của TPCP phát hành năm 2015 là 7 năm (tăng 2,2 năm so 2014), năm 2016 là 8,71 năm (tăng 1,71 năm so với 2015) góp phần giãn nghĩa vụ trả nợ của NSNN trong ngắn hạn và kéo dài thời gian đáo hạn trung bình của danh mục nợ. Thời gian đáo hạn trung bình của danh mục nợ của Chính phủ năm 2015 là 7,8 năm, giảm 01 năm so 2014. Trong đó thời gian đáo hạn trung bình nợ trong nước là 4,9 năm (tăng 0,6 năm so 2014) và của nợ nước ngoài là 11,9 năm (giảm 0,5 năm so 2014). Trong năm 2016, Chính phủ cũng đã thực hiện việc hoán đổi nhằm kéo dài kỳ hạn trái phiếu, trong đó 6 mã trái phiếu từ kỳ hạn 4-6 năm được hoán đổi thành các trái phiếu có kỳ hạn từ 8-30 năm với tổng khối lượng trái phiếu hoán đổi thành công là 2.765 tỷ đồng, góp phần kéo dài kỳ hạn bình quân của danh mục TPCP tại thời điểm hoán đổi từ mức 5,63 năm lên mức 5,71 năm.

Nợ được Chính phủ bảo lãnh trong giai đoạn 2011-2015 gấp 2 lần so với giai đoạn 5 năm trước đó. Các khoan bảo lãnh vay trong và ngoài nước của Chính phủ được tập trung cho các chương trình, dự án đầu tư đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư trong các ngành, lĩnh vực ưu tiên như ứng dụng công nghệ cao, năng lượng, khai thác, chế biến khoáng sản… Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện bảo lãnh cho 02 ngân hàng là ngân hàng chính sách xã hội (VBSP) và VDB nhằm thực hiện các chương trình, chính sách công phục vụ các mục tiêu của nhà nước. Các khoản bảo lãnh vay trong nước cho VBSP và VDB chủ yếu để thực hiện nhiệm vụ cho vay học sinh, sinh viên, hộ nghèo và các đối tượng chính sách, tín dụng đầu tư, tín dụng xuất khẩu. Các khoản bảo lãnh trong nước có kỳ hạn từ 3 năm trở xuống còn chiếm tỷ trọng cao (khoảng 67% tổng trị giá bảo lãnh) nên dễ dẫn tới rủi ro về kỳ hạn nếu không tăng hạn mức bảo lãnh mới để đảo phần nợ đến hạn hàng năm. Ngoài 02 ngân hàng trên, Chính phủ còn bảo lãnh vay đối với một số NHTM  trong nước cho các dự án trọng điểm quốc gia. Đối với bảo lãnh vay nước ngoài tâp trung chủ yếu vào lĩnh vực điện, hàng không, xi măng, dầu khí, giấy và bột giấy,…

Dư nợ của chính quyền địa phương hiện còn thấp, song khi phân tích về quản lý vay nợ của chính quyền địa phương ở Việt Nam thời gian qua đã chỉ ra một số vấn đề cần phải được xem xét. Việc quy định phạm vi vay nợ còn chưa bao quát hết các nghĩa vụ trả nợ của địa phương như các khoản nợ công trình hoàn thành, cơ chế xử lý đối với trường hợp địa phương không cân đối được nguồn để trả nợ… Những hạn chế này có thể không đáng lo ngại nếu như quy mô vay nợ của chính quyền địa phương còn ở mức thấp như hiện nay nhưng sẽ là vấn đề cần lưu tâm khi quy mô nợ của các địa phương tăng lên. Tuy nhiên, những điểm mới trong quy định về huy động vốn vay và dư nợ vay của chính quyền địa phương tại điều 7, Luật NSNN năm 2015 theo tỷ lệ (60%, 30% và 20%) của số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp đã góp phần khắc phục hạn chế trong xác định mức dư nợ vay của NSĐP tại Luật NSNN 2002 nhằm kiểm soát tốt nợ công. Tuy nhiên quy định về xác định dư nợ vay trên số dự toán ngân sách hàng năm lại dẫn tới vấn đề trường hợp không đạt được như dự toán thì sẽ làm mức dư nợ vay thực tế có thể cao hơn so với tỷ lệ quy định khi kết thúc năm ngân sách hoặc khi quyết toán. Điều này rất dễ dẫn tới tăng nợ địa phương và làm tăng nợ công nên cần có sự phối hợp và giám sát các chỉ tiêu về ngân sách chặt chẽ để kiểm soát tốt nợ của CQĐP nói riêng và nợ công nói chung.

4.2. Những tồn tại, thách thức

4.2.1. Về thu NSNN

Một là, tính ổn định trong thu NSNN còn hạn chế. Thu NSNN năm 2016 vẫn chịu ảnh hưởng bởi những yếu tố bên ngoài, các khoản thu từ tài nguyên, các khoản thu đặc thù và các khoản thu phát sinh do yếu tố khách quan. Thu nội địa (trừ đất) mặc dù tăng so với dự toán nhưng nếu loại đi khoản thu cổ tức và lợi nhuận còn lại, lệ phí visa, thu chuyển nhượng vốn,… thì chỉ đạt thấp so dự toán.

Hai là, tỷ lệ huy động từ thuế so với GDP có xu hướng giảm[9] gây áp lực về đảm bảo nguồn thu NSNN trong ngắn hạn. Mặc dù tỷ lệ huy động thu NSNN chưa quá thấp so với các quốc gia khác[10] nhưng tỷ lệ này đã và đang giảm nhanh và xu hướng này có thể sẽ tiếp diễn khi các hiệp định thương mại tự do mà Việt Nam tham gia và ký kết đi vào thực hiện. Điều này đòi hỏi cần đẩy mạnh hơn nữa công tác quản lý thu cũng như tiếp tục cải thiện chính sách thu trong điều kiện không gian chính sách ngày càng hạn hẹp.

Ba là, theo dõi diến biến thu NSNN trong thời gian gần đây (7 tháng đầu năm 2017) cho thấy:

(i) Một số khoản thu NSNN đạt khá so với tiến độ dự toán và cao hơn so với cùng kỳ năm 2016. Tuy nhiên, vẫn còn những khoản thu, sắc thuế có tiến độ thu đạt thấp so với dự toán. Đặc biệt là các khoản thu liên quan đến hoạt động sản xuất kinh doanh như thu từ khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đạt 42,1% dự toán, tăng 8,2%; thu từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh đạt 45,6% dự toán, tăng 13,9%; thu từ khu vực DNNN (không kể thu cổ tức, lợi nhuận còn lại, tiền bán cổ phần thuộc sở hữu của Nhà nước tại doanh nghiệp) đạt 39,5% dự toán, giảm 4,3% so với cùng kỳ 2016, thu tiền bán bớt cổ phần sở hữu của nhà nước tại doanh nghiệp chỉ đạt 16,7% dự toán (bằng mức thực hiện cùng kỳ 2016); thu cổ tức, lợi nhuận còn lại của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ đạt 29,8% dự toán. Nguyên nhân chủ yếu do tăng trưởng kinh tế đạt thấp đã ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, tăng trưởng của một số ngành công nghiệp có đóng góp số thu lớn cho ngân sách như khai khoáng, điện tử, điện thoại, chế biến thực phẩm… đạt thấp. Ngoài ra, việc điều chỉnh thuế suất thuế nhập khẩu theo lộ trình cam kết tại các FTA cũng có ảnh hưởng không nhỏ đến tình hình sản xuất của các DN có vốn ĐTNN đặc biệt là các doanh nghiệp có số thu nộp NSNN lớn như Honda, Toyota[11]…  Theo đó, làm cho thu nội địa đạt thấp cả về tiến độ thực hiện dự toán và mức tăng trưởng so với cùng kỳ 3 năm gần đây[12].

(ii) Vẫn còn trường hợp chưa phân bổ hết dự toán NSNN, giao dự toán còn chậm. Thực hiện Luật NSNN năm 2015, về cơ bản, các bộ, ngành trung ương và địa phương đã phân bổ ngân sách đảm bảo đúng chế độ và dự toán được giao, thực hiện rà soát, sắp xếp các nhiệm vụ chi, đảm bảo nguồn để thực hiện cải cách tiền lương và thực hiện các mục tiêu ưu tiên theo đúng chế độ quy định. Tuy nhiên, việc giao kế hoạch vốn đầu tư từ nguồn NSNN và TPCP vẫn còn chậm, cuối tháng 4 mới bắt đầu giao đợt 2 vốn NSNN. Ngoài ra, đến cuối tháng 4, Quốc hội mới thông qua danh mục và mức vốn TPCP cho từng dự án. Trong tháng 5, các bộ, ngành và địa phương vẫn còn đang triển khai phân bổ đến từng dự án để thực hiện. Ngoài ra, còn 3.600 tỷ đồng chưa giao kế hoạch. Vốn TPCP mới giao được 10,4% dự toán.

4.2.2. Về chi NSNN

Thứ nhất, mất cân đối giữa chi đầu tư, chi thường xuyên và chi trả nợ;

Thứ hai, chưa gắn kết giữa mức chi cho các lĩnh vực với các mục tiêu tăng trưởng kinh tế, phát triển con người, đảm bảo công bằng và hiệu suất trở thành thách thức lớn liên quan đến các mục tiêu tăng trưởng và phát triển đòi hỏi phải rà soát lại các mục tiêu cho sát thực tế hơn và triển khai đầy đủ thông qua cải thiện về xác định đối tượng và thực hiện;

Thứ ba, áp lực chi thường xuyên chưa có dấu hiệu giảm trước nhu cầu cho cải cách tiền lương, quản lý hành chính và chi ASXH vẫn đang tăng cao trong khi cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công chưa có chuyển biến đáng kể;

Thứ tư, chi đầu tư còn dàn trải cho quá nhiều dự án, làm giảm hiệu suất hoạt động và hạn chế tác động tiềm năng do quy mô. Ngoài ra, công tác lập kế hoạch, lập và quản lý dự toán cho các dự án đầu tư còn yếu, dẫn đến điều chỉnh tăng mức đầu tư và tăng dự toán, tình nợ đọng XDCB còn lớn.

4.2.3. Về nợ công

Một là, khối lượng huy động trong nước tăng nhanh, vượt khả năng cung ứng vốn trung và dài hạn trên thị trường.

Mặc dù thị trường TPCP Việt Nam đã có những bước phát triển trong giai đoạn vừa qua, song so với quy mô thị trường TPCP của các nước trong khu vực (khoảng 40-70% GDP), quy mô thị trường TPCP hiện nay còn nhỏ, chỉ bẳng 16% GDP và bằng 63% quy mô thị trường trái phiếu Việt Nam.

Việt phát hành TPCP có kỳ hạn dài trong một vài năm gần đây đã giúp đạt được mục tiêu giảm dần rủi ro tái cấp vốn danh mục nợ trong nước. Tuy nhiên, việc tiếp tục phát hành TPCP kỳ hạn dài có thể sẽ gặp khó khăn do nhu cầu mua trái phiếu trong nước bị hạn chế bởi cơ cấu tài sản nợ ngắn hạn của các ngân hàng thương mại. Thực tế, tỷ lệ đấu thầu thành công TPCP kỳ hạn 10 năm trở lên đã giảm xuống còn 49% năm 2015 so với mức 74% năm 2014 và 63% năm 2013.

Trường hợp nhu cầu huy động thông qua phát hành TPCP trung – dài hạn vượt quá khả năng cung ứng vốn của thị trường trái phiếu, Chính phủ có thể sẽ phải chuyển sang huy động vốn ngắn hạn hoặc các kênh huy động khác với chi phí huy động cao hơn.

Hai là, huy động, phân bổ sử dụng vốn vay còn dàn trải

Việc huy động, sử dụng vốn vay của Chính phủ còn dàn trải, tập trung vào việc tăng quy mô, mở rộng diện, chưa được gắn kết chặt chẽ với các hạn mức nợ công. Tình trạng điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư so với phê duyệt ban đầu, điều chỉnh các hợp đồng diễn ra khá phổ biến.

Tổ chức thực hiện một số dự án còn khá bất cập, nhất là khâu chuẩn bị đầu tư, thẩm định, phê duyệt, lựa chọn nhà thầu, ký kết các hợp đồng xây lắp, mua sắm trang thiết bị và dịch vụ tư vấn, công tác đền bù, di dân và giải phóng mặt bằng làm giảm hiệu quả đầu tư.

Phân bổ sử dụng vốn vay còn dàn trải, nhiều dự án chậm tiến độ, có dự án hoàn thành nhưng không đạt mục tiêu đề ra, một số chủ đầu tư được Chính phủ bảo lãnh chưa thực hiện đúng quy định (không bố trí đủ mức vốn chủ sở hữu tối thiểu bằng 20% tổng vốn đầu tư, chậm hoặc không nộp phí bảo lãnh, chưa đăng kí tài sản đảm bảo, chưa thực hiện chế độ báo cáo…). Ngoài ra, một số dự án đầu tư, nhất là dự án sử dụng vốn vay, hiệu quả chưa cao, không trả được nợ, phải tái cơ cấu tài chính hoặc chuyển sang cơ chế nhà nước đầu tư vốn, làm tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (như một số dự án đường bộ cao tốc, xi măng, giấy…).

Ba là, chi phí huy động vốn vay nước ngoài có xu hướng tăng khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình

Từ khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp vào năm 2009 đã có sự thay đổi đáng kể về điều kiện vay vốn nước ngoài. Các nhà tài trợ đã từng bước điều chỉnh chính sách hợp tác phát triển với Việt Nam theo hướng chuyển dần từ việc cung cấp ODA sang các khoản vay với điều kiện kém ưu đã hơn, chi phí huy động vốn của một số khoản vay tăng gấp đôi so với giai đoạn trước đây[13] làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ.

Với việc Việt Nam tốt nghiệp IDA- chương trình vay hỗ trợ phát triển chính thức của Ngân hàng Thế giới – vào tháng 7/2017, khả năng các khoản vay ODA của Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á cũng như các nhà tài trợ khác sẽ giảm dần, tiến đến kết thúc, dẫn đến thiếu hụt nguồn vốn vay dài hạn, ưu đãi cho đầu tư. Thay vào đó, Chính phủ cần huy động các khoản vay mới để bù đắp thiếu hụt cho cân đối NSNN và đầu tư trung hạn; tuy nhiên các khoản vay mới này sẽ có điều kiện kém ưu đãi hơn, không đủ điều kiện vốn vay ODA theo quy định hiện hành. Bên cạnh đó, khả năng các nhà tài trợ vận dụng nguyên tắc đối xử bình đẳng giữa các khoản nợ nước ngoài để yêu cầu Việt Nam áp dụng điều khoản trả nợ nhanh tương tự với khoản vay IDA của Ngân hàng Thế giới; theo đó nghĩa vụ trả nợ gốc của tất cả các khoản nợ ODA sẽ tăng gấp đôi so với hiện tại, có thể ảnh hưởng đến tính bền vững nợ nước ngoài của Chính phủ và an ninh tài chính quốc gia.

Ngoài ra, tỷ lệ các khoản nợ nước ngoài của Chính phủ áp dụng lãi suất thả nổi đang có xu hướng tăng dần sẽ ảnh hưởng đến nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với các khoản nợ hiện hành và phát sinh do kinh tế thế giới phục hồi dẫn đến lãi suất thị trường vốn quốc tế tăng lên.

Bốn là, các công cụ quản lý nợ còn thiếu, chưa đảm bảo chủ động

Việc xây dựng, triển khai các công cụ nợ (như chiến lược nợ dài hạn; chương trình quản lý nợ trung hạn; kế hoạch vay, trả nợ hàng năm của Chính phủ…) còn mang tính bị động, chưa gắn kết chặt chẽ với kế hoạch tài chính – ngân sách và đầu tư công trung hạn. Đồng thời, chưa có các chế tài để đảm bảo việc tuân thủ khiến trong nhiều trường hợp, huy động vốn vay thoát ly kế hoạch đã được phê duyệt dẫn đến hiệu quả, hiệu lực của các công cụ quản lý nợ còn thấp.

Chưa có quy định phù hợp về thẩm quyền và công cụ kiểm soát và phòng ngừa rủi ro nợ (như các sản phẩm phái sinh) mà mới chỉ quy định vay để cơ cấu lại danh mục nợ, là phạm vi hẹp so với nghiệp vụ quản lý nợ chuyên nghiệp trên thế giới. Ngoài ra, một số quy định cũng làm hạn chế tính chủ động, linh hoạt của Chính phủ, Bộ Tài chính trong quản lý nợ công để đạt được mục tiêu hiệu quả dài hạn, đặc biệt để xử lý rủi ro tái cấp vốn (quy định về khoản vay mới không vượt quá giá trị khoản nợ được cơ cấu lại, không vay ngoại tệ để cơ cấu lại khoản vay bằng đồng Việt Nam…)

Việc thiếu các công cụ phòng ngừa, kiểm soát rủi ro dẫn đến công tác xử lý rủi ro các khoản nợ còn bị động, không phù hợp với diễn biến thị trường vốn luôn biến động, làm mất cơ hội thực hiện nghiệp vụ xử lý rủi ro mà có thể đem lại lợi ích đáng kể cho quốc gia.

Trong bối cảnh Việt Nam sẽ tốt nghiệp IDA vào tháng 7/2017, tỷ trọng các khoản vay kém ưu đãi, vay thương mại sẽ gia tăng, đòi hỏi Chính phủ cần linh hoạt, chủ động lựa chọn trong đa dạng các công cụ nợ với các đặc điểm chi phí – rủi ro khác nhau để phù hợp với diễn biến thị trường luôn biến động.

Năm là, công tác quản lý nợ công còn phân tán, hiệu lực chưa cao

Công tác quản lý nợ công còn phân tán, thiếu sự phối hợp đồng bộ giữa các Bộ, ngành và địa phương, gây khó khăn cho việc thống nhât quản lý nợ cộng, chủ động trả nợ, giám sát và kiểm soát rủi ro các chỉ tiêu an toàn nợ công theo quy định. Việc huy động vốn phân tán không gắn với trách nhiệm bố trí trả nợ làm cho công tác quản lý nợ bị tách rời giữa cơ quan quyết định vay với cơ quan có trách nhiệm quản lý, cân đối nguồn trả nợ, từ đó làm hạn chế về khả năng xem xét hiệu quả của khoản vay và gây áp lực trong bố trí dự toán chi NSNN hàng năm.

Hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về nợ công chưa cao, chế tài xử lý chưa nghiêm, vẫn còn tình trạng các chủ dự án, các bộ, ngành, địa phương chưa chấp hành đầy đủ các quy định về đầu tư xây dựng cơ bản, chi tiêu nguồn vốn từ NSNN và yêu cầu quản lý nợ công. Đồng thời, Luật Quản lý nợ công hiện hành chưa có chế tài quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quản lý nợ công thống nhất nên làm giảm hiệu lực và hiệu quả công tác quản lý nợ công và không tăng cường tính chuyên nghiệp cao.

4.3. Giải pháp

Để hoàn thành kế hoạch tài chính 5 năm 2016 – 2020 theo Nghị quyết 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 và Nghị quyết 07-NQ/TW về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững, trong thời gian tới cần tập trung thực hiện các giải pháp sau:

4.3.1. Rà soát tổng thể hệ thống chính sách thuế, tăng cường sự bền vững thu NSNN ở Việt Nam cả về quy mô và cơ cấu

Trong từng chính sách thuế cần được thực hiện theo nguyên tắc: i) Mở rộng cơ sở tính thuế thông qua mở rộng phạm vi, đối tượng chịu thuế, từng bước thu hẹp diện miễn, giảm thuế; ii) Đơn giản hoá và nâng cao hiệu quả công tác quản lý thu thuế thông qua việc tiếp tục cải cách các quy trình, thủ tục về kê khai, nộp thuế và quản lý thuế; iii) chủ động có chính sách để động viên vào ngân sách các nguồn thu tiềm năng như thuế bất động sản, các khoản thu liên quan đến tài nguyên.

Đối với các sắc thuế tiêu dùng: thuế VAT nên thu hẹp dần danh mục nhóm hàng chịu thuế suất 5% và danh mục nhóm hàng không thuộc diện chịu thuế GTGT và hướng tới một mức thuế suất duy nhất, đồng thời, trong trung và dài hạn cũng cần phải có lộ trình để điều chỉnh tăng mức thuế suất thuế GTGT phổ thông với một lộ trình phù hợp. Theo đó, từ nay đến 2020 căn cứ tình hình kinh tế có thể cân nhắc điều chỉnh tăng thuế suất phổ thông thuế GTGT tăng thêm khoảng từ 1- 2% so với mức hiện hành để có thêm nguồn lực cho ngân sách.

Đối với thuế TTĐB: thực hiện mở rộng diện hàng hóa, dịch vụ chịu thuế TTĐB phù hợp với sự dịch chuyển về đặc tính tiêu dùng trong xã hội cũng như định hướng của nhà nước, tiếp tục nghiên cứu, thực hiện tăng thuế TTĐB đối với mặt hàng như rượu bia, thuốc lá và các mặt hàng cần điều tiết tiêu dùng, phù hợp với các chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực.

Đối với thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu: khuyến khích và bảo hộ sản xuất trong nước hợp lý, phù hợp với định hướng phát triển của Đảng và các cam kết quốc tế đã ký kết; sửa đổi, bổ sung các quy định nhằm đơn giảm hóa, tạo thuận lợi cho người nộp thuế.

Đối với chính sách thu từ tài nguyên: cần rà soát, điều chỉnh chính sách thuế tài nguyên nhằm khuyến khích khai thác, sử dụng tài nguyên tiết kiệm, hiệu quả, đồng thời điều tiết nguồn thu cho NSNN trong điều kiện nguồn thu từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu có xu hướng giảm theo các cam kết hội nhập quốc tế. Cụ thể, cần nghiên cứu điều chỉnh tăng khung thuế suất đối với các mặt hàng tài nguyên mà hiện đang chịu thuế xuất khẩu như than đá, dầu thô, các loại khoáng sản thô chưa qua chế biến.

Đối với thuế TNCN: mở rộng cơ sở tính thuế, phù hợp với thông lệ quốc tế, nâng cao tính tuân thủ pháp luật của người nộp thuế, điều chỉnh số lượng mức thuế suất phù hợp với thu nhập chịu thuế và đối tượng nộp thuế

Đối với thuế TNDN:trong ngắn hạn tiếp tục sửa đổi, bổ sung các ưu đãi nhằm khuyến khích phát triển sản xuất, kinh doanh, thu hút đầu tư, nâng cao năng lực cạnh tranh; đồng thời nghiên cứu điều chỉnh các hoạt động kinh tế mới phát sinh trong nền kinh tế thị trường đảm bào sự bình đẳng trong kinh doanh.

Đối với thuế bảo vệ môi trường: hoàn thiện theo hướng khuyến khích phát triển năng lượng sạch nhằm chuyển đổi hành vi sử dụng, tiêu dùng của người dân góp phần bảo vệ môi trường; nghiên cứu bổ sung đối tượng thu và rà soát lại các mức thu nhằm hạn chế các hành vi gây hại môi trường.

Đối với các khoản thu từ bất động sản: Tăng cường vai trò của thuế nhà, đất và nghiên cứu áp dụng các khoản thu mới từ đất đai để hỗ trợ cho việc thực hiện điều chỉnh mức động viên từ thuế TNDN và việc giảm số thu từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu cũng như từ các khoản thu “không tái tạo” như từ dầu thô, đất đai.

Đối với các khoản thu từ phí, lệ phí và các khoản thu khác: sửa đổi căn bản việc quản lý, sử dụng nguồn thu từ phí, lệ phí; khắc phục tính phân tán, dàn trải trong nguồn lực ngân sách. Đồng thời, rà soát và xác định tỷ lệ để lại phù hợp đối với các loại phí.

4.3.2. Cơ cấu lại chi NSNN, xác định nhu cầu chi ngân sách với khả năng động viên ngân sách

Cần lựa chọn các ưu tiên chiến lược để bố trí nguồn lực thực hiện trên cơ sở gắn với các mục tiêu và định hướng chung về phát triển kinh tế xã hội. Trong đó, việc xác định “thứ tự ưu tiên” trong phân bổ nguồn lực phải được xem là một trong những yêu cầu cốt lõi và phải kiên quyết thực hiện được yêu cầu này để góp phần nâng cao kỷ luật tài khóa.

Chủ động thực hiện cơ cấu lại chi NSNN theo hướng gắn với các định hướng ưu tiên chính sách phát triển của đất nước kết hợp với việc coi trọng tính kỷ cương, kỷ luật trong việc thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN.

Từng bước tinh giản biên chế bộ máy. Tiết kiệm các khoản chi cho bộ máy quản lý nhà nước, sự nghiệp công, chi mua sắm phương tiện, trang thiết bị đắt tiền; giảm tối đa kinh phí tổ chức hội nghị, hội thảo, đi công tác nước ngoài.

Rà soát tổng thể các quy định giới hạn chi cho từng lĩnh vực, các chính sách an sinh xã hội, các chương trình mục tiêu, các chương trình, dự án đã triển khai giai đoạn 2011-2015 để điều chỉnh, cắt giảm, lồng ghép các chính sách; xây dựng lộ trình, quy mô phù hợp đối với từng nhóm chính sách để thực hiện cho giai đoạn 2016-2020; chỉ ban hành các chính sách làm tăng chi NSNN khi thật sự cần thiết và có nguồn kinh phí đảm bảo.

Đối với chi ĐTPT, phân bổ tập trung, sử dụng hiệu quả, ưu tiên đầu tư kết cấu hạ tầng trọng điểm của đất nước. Thúc đẩy mạnh mẽ kêu gọi hợp tác theo hình thức công – tư (PPP) và các hình thức đầu tư không sử dụng vốn NSNN để tăng nguồn lực đầu tư toàn xã hội.

4.3.3. Cơ cấu lại nợ công

Cơ cấu lại các khoản nợ công, tăng nhanh các khoản vay trung, dài hạn, hạn chế tối đa việc huy động với thời gian ngắn, lãi suất cao; ưu tiên bố trí chi trả nợ. Nâng cao hiệu quả  sử dụng các khoản vay của Chính phủ; rà soát, loại bỏ các dự án không hiệu quả; kiểm soát chặt chẽ các khoản bảo lãnh Chính phủ, các khoản nợ của chính quyền địa phương, nợ XDCB của các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương; nâng cao hiệu quả sử dụng các khoản vay về cho vay lại, để giảm thiểu phát sinh các nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ. Tăng cường công tác quản lý nợ và giám sát nợ công. 

———————-TÀI LIỆU THAM KHẢO—————- 

  1. Báo cáo của Chính phủ về tình hình thực hiện Kế hoạch tài chính – NSNN 5 năm 2011 – 2015 và định hướng Kế hoạch tài chính – NSNN 5 năm 2016 – 2020.
  2. Báo cáo của Chính phủ về đánh giá thực hiện NSNN năm 2016 và tình hính triển khai thực hiện dự toán NSNN năm 2017.
  3. Báo cáo của Chính phủ về mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vố vay và quản lý nợ công giai đoạn 2016 – 2020.
  4. Các văn bản pháp luật như Luật NSNN, Luật Quản lý nợ công, các luật thuế… và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật NSNN, Luật Quản lý nợ công, các luật thuế.

[1] Từ ngày 31/12/2013 trở về trước, thuế suất thuế TNDN phổ thông là 25%.

[2] Doanh nghiệp, hợp tác xã mua sản phẩm trồng trọt, chăn nuôi, thủy sản nuôi trồng, đánh bắt chưa chế biến thành các sản phẩm khác hoặc chỉ qua sơ chế thông thường bán cho doanh nghiệp, hợp tác xã khác thì không phải kê khai, tính nộp thuế GTGT nhưng được khấu trừ thuế GTGT đầu vào.

[3] Đối tượng không chịu thuế GTGT bao gồm: Dịch vụ chăm sóc người cao tuổi, người khuyết tật; sản phẩm xuất khẩu là hàng hóa được chế biến từ tài nguyên, khoáng sản có tổng trị giá tài nguyên, khoáng sản cộng với chi phí năng lượng chiếm từ 51% giá thành sản phẩm trở lên.

[4] Đối tượng được miễn thuế bao gồm: Các trường hợp tạm nhập tái xuất, tạm xuất tái nhập trong thời hạn nhất định; giống cây trồng, giống vật nuôi, phân bón, thuốc bảo vệ thực vật trong nước chưa sản xuất được; nguyên liệu, vật tư, linh kiện nhập khẩu trong nước chưa sản xuất được của dự án đầu tư để sản xuất, lắp ráp trang thiết bị y tế; hàng hóa không nhằm mục đích thương mại…

[5] Năm 2006 điều chỉnh từ 350 nghìn đồng/tháng lên 450 nghìn đồng/tháng, tăng 28,6%; năm 2007 không điều chỉnh; năm 2008 lên 540 nghìn đồng/tháng, tăng 20%; năm 2009 lên 650 nghìn đồng/tháng, tăng 20,4% và năm 2010 lên 730 nghìn đồng/tháng, tăng 12,3%.

[6] Năm 2011 điều chỉnh lên 830 nghìn đồng/tháng, tăng 13,7%; năm 2012 lên 1.050 nghìn đồng/tháng, tăng 26,5%; năm 2013 lên 1.150 nghìn đồng/tháng, tăng 9,5%. Đồng thời, năm 2011 thực hiện phụ cấp công vụ 10%, từ năm 2012 là 25% mức lương hiện hưởng.

[7] Đến nay, hầu hết các văn bản hướng dẫn thi hành luật đã được ban hành gồm: 03 Nghị quyết của Quốc hội, 05 Nghị định Chính phủ, 07 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và trên 20 Quyết định hoặc Thông tư cấp Bộ trưởng.

[8] Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, Bộ Tài chính (2016).

[9] Thu NSNN so với GDP giảm dần, trước hết là do tỷ trọng thu từ dầu thô so với GDP giảm, từ 5,3% xuống 4,8% và khoảng 3% qua các giai đoạn 5 năm từ 2001 đến nay. Thứ hai, tỷ trọng thu cân đối từ hoạt động XNK so với GDP cũng giảm mạnh lần lượt từ 5,1% và 5,5% trong giai đoạn 2001-2005 và 2006-2010 xuống còn 4,2% giai đoạn 2011-2015 do thực hiện các cam kết cắt giảm hàng rào thuế quan trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Thứ ba, tỷ trọng các khoản thu từ đất, chủ yếu là thu giao quyền sử dụng đất so với GDP giảm mạnh, từ 2,5% GDP giai đoạn 2006-2010 xuống còn khoảng 1,7% GDP giai đoạn 2011-2015. Nguyên nhân là do quỹ đất giảm cũng như sự suy giảm kinh tế đã tác động mạnh đến hoạt động đầu tư bất động sản, giá bất động sản sụt giảm mạnh, giao dịch bất động sản bị đóng băng trong những năm 2012-2014 đã khiến cho nguồn thu này giảm mạnh.

[10] Thu từ thuế so với GDP của một số nước năm 2013: Áo 26,1%; Đan Mạch 35%; Anh 25,4%; Thụy Điển 26%; Nam Phi 25,5% (Nguồn: WB)

[11] Lượng ô tô nhập khẩu tăng cao (lượng ô tô nhập khẩu 4 tháng tăng 19,73% so cùng kỳ) dẫn đến sản lượng sản xuất, tiêu thụ của các liên doanh sản xuất, lắp ráp ô tô trong nước tăng chậm lại (sản xuất ô tô trong nước chỉ tăng 8,6%, cùng kỳ năm 2016 tăng 23,9%), một số liên doanh sản xuất lắp ráp ô tô trong nước sản lượng sản xuất, tiêu thụ và nộp NS đạt tiến độ thấp (Honda và Toyota mới đạt được 31% DT, bằng 98% cùng kỳ; Ford đạt 33,9% DT, bằng 99,5% cùng kỳ; Mercedes đạt 37% DT, bằng 98% cùng kỳ…)

[12] So với dự toán và cùng kỳ năm trước thì 6 tháng đầu năm 2014, thu nội địa đạt 52,9% dự toán, tăng 19,9%; năm 2015 đạt 52,8% dự toán, tăng 18,6%; năm 2016 đạt 49,3% dự toán, tăng 14,8%.

[13] Các khoản vay Ngân hàng Thế giới giai đoạn trước đây có kỳ hạn 40 năm, 10 năm ân hạn, lãi suất 0,75%/năm nay còn 25 năm trong đó có 5 năm ân hạn, lãi suất 1,25% và phí quản lý là 0,75%/năm. Các khoản vay của Ngân hàng Phát triển Châu Á có thời hạn 30 năm, ân hạn 7 năm nay giảm xuống 20 năm, 5 năm ân hạn, lãi suất 2,0%/năm.

Bản in

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *