Chuyên đề 2: NHỮNG NỘI DUNG SỬA ĐỔI BỔ SUNG LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chuyên đề 2: NHỮNG NỘI DUNG SỬA ĐỔI BỔ SUNG LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

                                                                    Thsĩ. Ngô Thị Phương Ngơi

                            Trường Bồi dưỡng cán bộ tài chính – Bộ Tài chính

 Luật ngân sách nhà nước số 01/2002 đã được Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua vào ngày 16 tháng 12 năm 2002 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 thay thế cho Luật ngân sách nhà nước năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật ngân sách năm 1998. Qua 9 năm tổ chức thực hiện với sự giám sát và chỉ đạo sát sao của Quốc hội, Chính phủ; sự nỗ lực của các Bộ, ngành, địa phương, các đơn vị sử dụng ngân sách, Luật ngân sách nhà nước đã đi vào cuộc sống và đạt được nhiều kết quả quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước. Đến nay, Luật NSNN vẫn đang trong quá trình nghiên cứu và trình Chính phủ, trình Quốc hội xem xét cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 7 (tháng 5/2014) và dự kiến thông qua vào Kỳ họp thứ 8 (tháng 10/2014).

2.1. Những nội dung cơ bản và kết quả đạt được trong việc tổ chức và thực hiện Luật Ngân sách

2.1.1. Những nội dung cơ bản của Luật Ngân sách nhà nước

Luật ngân sách nhà nước năm 2002 bao gồm 8 chương 77 điều quy định cụ thể việc lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước và về quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước các cấp trong việc lĩnh vực ngân sách nhà nước. Với mục đích là để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả ngân sách nhà nước và tài sản nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao đời sống của người dân, đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại.

Luật Ngân sách nhà nước qui định những nhóm nội dung sau:

Nội dung 1: Về phạm vi ngân sách nhà nước

Được qui định tại Điều 1 và Điều 6 của Luật Ngân sách nhà nước theo đó ngân sách nhà nước được quy định rõ ràng đó là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Tất cả các khoản thu, chi NSNN phải được hạch toán đầy đủ vào NSNN.

Nội dung 2: Về mức dư nợ của ngân sách địa phương

Tại khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN qui định mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Qui định như vậy nhằm góp phần giữ vững an ninh tài chính quốc gia, nhất là đối với những tỉnh nghèo, có nguồn thu ngân sách thấp.

Nội dung 3: Về qui trình ngân sách nhà nước

* Giai đoạn lập dự toán ngân sách nhà nước

Theo các qui định hiện hành của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn Luật, thời gian lập dự toán ngân sách nhà nước bắt đầu từ trước ngày 31/5 năm trước (khi Chính phủ quyết định lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán Ngân sách nhà nước năm sau), Bộ Tài chính thông báo số kiểm tra dự toán về tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và tổng số thu, chi, một số lĩnh vực chi quan trọng đối với từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trước ngày 10/6; các Bộ, Ngành cơ quan trung ương lập và gửi dự toán cho Bộ tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, lập dự toán chi các Chương trình mục tiêu quốc gia gửi cơ quan quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia trước ngày 20/7, các địa phương gửi trước ngày 25/7. Các cơ quan quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia chủ trì, phối hợp với cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư lập dự toán và phương án phân bổ chi Chương trình mục tiêu quốc gia cho các đơn vị, địa phương gửi cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư cùng cấp trước ngày 30/7 năm trước. Cơ quan kế hoạch và đầu tư phối hợp với cơ quan tài chính cùng cấp trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách cấp mình; chủ trì, phối hợp với cơ quan tài chính cùng cấp lập dự toán chi đầu tư phát triển, lập phương án phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi bổ sung dự trữ nhà nước, chi hỗ trợ tín dụng nhà nước và chi góp vốn cổ phần, liên doanh theo quy định hiện hành của pháp luật; tổng hợp dự toán và phương án phân bổ dự toán chi Chương trình mục tiêu quốc gia (phần chi đầu tư xây dựng cơ bản) do các cơ quan quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia lập và tổng hợp chung dự toán vá phương án phân bổ chi Chương trình mục tiêu quốc gia gửi Bộ Tài chính trước ngày 10/9 năm trước.

 * Giai đoạn quyết định ngân sách của cơ quan dân cử (Quốc hội và Hội đồng nhân dân)

Đối với Quốc hội: Điều 45 của Luật Ngân sách nhà nước quy định Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương năm sau trước ngày 15 tháng 11 năm trước.

Căn cứ vào các nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan khác ở Trung ương theo từng lĩnh vực; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương và mức bổ sung cân đối, mức bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trước ngày 20 tháng 11 năm trước.

Trên cơ sở quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách cấp dưới trước ngày 10 tháng 12 năm trước; báo cáo Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư dự toán ngân sách tỉnh và kết quả phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định.

Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Ủy ban nhân dân cấp trên, Ủy ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, bảo đảm dự toán ngân sách cấp xã được quyết định trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Sau khi dự toán ngân sách được Hội đồng nhân dân quyết định, Ủy ban nhân dân cùng cấp báo cáo Ủy ban nhân dân và cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp về dự toán ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định.

* Giai đoạn chấp hành ngân sách nhà nước

Phân giao dự toán ngân sách nhà nước ở các Bộ, ngành và địa phương được quy định Điều 50 của Luật Ngân sách nhà nước theo đó các Bộ, cơ quan trung ương phải thực hiện phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách trước 31/12 năm trước.

Các đơn vị thực hiện chấp hành ngân sách nhà nước theo quy định cụ thể từ Điều 50 đến Điều 60 của Luật Ngân sách nhà nước. Qui trình chi Ngân sách nhà nước (Khoản 2 Điều 5 và Điều 56) Căn cứ vào dự toán ngân sách nhà nước được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo qui định và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện.

* Giai đoạn quyết toán ngân sách nhà nước:

 Chương VI Luật Ngân sách nhà nước quy định Quốc hội phê chuẩn quyết toán Ngân sách nhà nước chậm nhất 18 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc; Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương chậm nhất 12 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qui định thời hạn phê chuẩn quyết toán ngân sách của Hội đồng nhân dân cấp dưới (huyện – xã) nhưng chậm nhất không quá 6 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc.

Trong trường hợp quyết toán ngân sách chưa được Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn thì Chính phủ, Uỷ ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và cơ quan Kiểm toán Nhà nước đã kiểm toán phải tiếp tục làm rõ những vấn đề Quốc hội, Hội đồng nhân dân yêu cầu để trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân vào thời gian do Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định.

Kiểm toán báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước: theo qui định tại Điều 66 thì Cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện việc kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp, cơ quan, đơn vị có liên quan theo qui định của pháp luật.

Nội dung 4: Về vấn đề công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình

Được qui định tại Điều 3 Luật Ngân sách nhà nước: “Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm”.

Đồng thời, tại Điều 13 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 qui định rõ ngân sách nhà nước các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức, cá nhân được ngân sách nhà nước hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân sách, tạo điều kiện thuận lợi để phát huy dân chủ cũng như tăng cường giám sát của các cơ quan, tổ chức và nhân dân đối với toàn bộ hoạt động Ngân sách nhà nước và quản lý, sử dụng tài sản của Nhà nước.

Việc công khai được thực hiện một cách toàn diện:

– Công khai qui trình, thủ tục tại nơi giao dịch của các cơ quan tài chính, KBNN, các cơ quan thu của Nhà nước phải niêm yết công khai.

– Công khai cơ sở tính toán dự toán ngân sách: Định mức chi ngân sách, định mức phân bổ ngân sách, các căn cứ tính dự toán (dân số, giường bệnh, số học sinh, số biên chế, số km đường…).

– Theo qui định tại Nghị quyết 387/2003/UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành thì: Các tài liệu trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân về dự toán và phân bổ ngân sách được qui định đầy đủ, rõ ràng theo Qui chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán Ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán Ngân sách nhà nước; Nghị định số 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ ban hành Qui chế xem xét, thảo luận quyết định dự toán, phân bổ ngân sách địa phương và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương.

Nội dung 5: Về trách nhiệm giải trình trước cơ quan dân cử

Luật Ngân sách nhà nước hiện hành qui định trách nhiệm báo cáo giải trình dự toán, phân bổ dự toán, thực hiện và quyết toán ngân sách nhà nước trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp chủ yếu tập trung vào các cơ quan tổng hợp (cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư các cấp);

2.1.2. Kết quả đạt được trong việc tổ chức và thực hiện Luật Ngân sách nhà nước

Sau hơn 9 năm thực hiện đến nay Luật Ngân sách nhà nước cũng đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận cụ thể như sau:

Trước hết, Luật ngân sách nhà nước 2002 là đạo luật đã tạo ra khuôn khổ pháp lý cho việc quản lý ngân sách nhà nước, củng cố và nâng cao vai trò vị thế của công tác quản lý tài chính – ngân sách góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xoá đói, giảm nghèo; đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh cấp bách như thiên tai, dịch bệnh. Đồng thời đã đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế xã hội nâng cao thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong công tác quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước.

 Luật Ngân sách nhà nước đã tạo điều kiện cho việc thực hiện quản lý tập trung thống nhất Ngân sách nhà nước; bảo đảm quyền quyết định của Quốc hội và việc điều hành thống nhất của Chính  phủ đối với ngân sách nhà nước; đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương đồng thời tăng cường phân cấp quản lý, tạo thế chủ động gắn với tăng cường trách nhiệm cho chính quyền địa phương.

Đối với qui trình Ngân sách nhà nước:

Một trong những kết quả đáng ghi nhận của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đó chính là việc cải cách và đổi mới toàn diện trong từng khâu của qui trình ngân sách (lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách). Vai trò của dự toán trong việc quản lý điều hành ngân sách đã được coi trọng; qui trình chi ngân sách được đổi mới, chuyển từ hình thức cấp phát bằng hạn mức sang phương thức các đơn vị sử dụng ngân sách được căn cứ vào nhiệm vụ, tiêu chuẩn, định mức, chế độ chi để rút kinh phí theo dự toán được cấp có thẩm quyền giao; vai trò kiểm soát chi của Kho bạc nhà nước được tăng cường; tính chủ động và tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sử dụng ngân sách được nâng cao; tăng cường vai trò thanh tra, kiểm tra, kiểm toán gắn với xử lý trách nhiệm. Dự phòng ngân sách và dự trữ tài chính được qui định cụ thể tạo thế chủ động cho ngân sách nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ cấp bách, phòng chống thiên tai, dịch bệnh; thực hiện công khai ngân sách được đẩy mạnh.

Việc phân bổ, giao dự toán ngân sách dần dần phù hợp với thực tế và đặc thù của các đơn vị. Bên cạnh đó Luật cũng qui định rõ về cách thức và thời gian phân bổ ngân sách đồng thời yêu cầu việc phân bổ và giao dự toán toán phải khớp đúng tổng mức, chi tiết theo từng lĩnh vực của dự toán ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền giao tạo ra sự minh bạch trong phân chia ngân sách và tính chủ động cho các đơn vị sử dụng ngân sách.

Vấn đề cân đối ngân sách nhà nước cũng trở nên tích cực, vững chắc hơn theo nguyên tắc vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho tiêu dùng. Dư nợ quốc gia, dư nợ công ở mức hợp lý; nghĩa vụ trả nợ được thực hiện đầy đủ, đúng hạn theo cam kết. Đã giúp mức dư nợ của Việt Nam hiện nay vẫn nằm trong giới hạn an toàn an ninh tài chính quốc gia, không tác động xấu đến kinh tế vĩ mô và ảnh hưởng đến phát triển kinh tế – xã hội

Bên cạnh đó, với việc qui định phân cấp ngân sách nhà nước đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương. Việc phân cấp quản lý, sử dụng ngân sách tương đối rõ ràng, cụ thể góp phần nâng cao trách nhiệm, quyền hạn của các Bộ, ngành, các cấp chính quyền địa phương và các đơn vị trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước. Cơ chế phân cấp đã khuyến khích các địa phương phấn đấu tăng thu ngân sách để có nguồn chi. Việc qui định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi và thẩm quyền ban hành các chính sách chế độ thu đã góp phần xóa bỏ tình trạng địa phương qui định các khoản thu trái với qui định pháp luật. Bên cạnh đó, việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách. Qua đó, tính công khai minh bạch trong quản lý, điều hành ngân sách nhà nước được tăng cường, hạn chế một bước tình trạng “ xin – cho” trong phân bổ dự toán ngân sách nhà nước.

Đối với trách nhiệm của chủ thể tham gia ngân sách nhà nước:

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã qui định cụ thể về quyền hạn, nhiệm vụ của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, cơ quan nhà nước các cấp đồng thời qui định rõ trách nhiệm, nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực ngân sách nhà nước đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước, nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình tham gia.

Đối với công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách:

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã tạo ra cơ sở pháp lý cho công tác kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

2.2. Hạn chế, bất cập của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 trong điều kiện hiện nay

2.2.1. Bối cảnh kinh tế thế giới, tình hình kinh tế Việt Nam trong thời gian qua và xu hướng phát triển trong thời gian tới

Nền kinh tế thế giới đã có nhiều biến động từ khi Luật ngân sách nhà nước 2002 ra đời cho đến nay. Trục kinh tế thế giới chuyển hướng từ Đông -Tây sang hướng Bắc -Nam rồi dang dần quay trở lại hướng Đông – Tây. Nền kinh tế các nước phát triển và các nước đang phát triển đều diễn biến phức tạp.

Các nước phát triển 10 năm qua đánh dấu một thập kỷ khó khăn của nền kinh tế, tổng cầu thu hẹp, lạm phát gia tăng, tài nguyên cạn kiệt, dòng chảy vốn từ các nước phát triển đã đổi chiều. Trước đây ồ ạt đổ vào các nước đang phát triển để khai thác tài nguyên thì nay lại đang có xu hướng quay lại các nước phát triển để khai thác nguồn tri thức nguồn tài nguyên những nguồn có hàm lượng tri thức, kỹ thuật cao.

Các nước đang phát triển cũng có một thập niên với nhiều biến động. Đây là nhóm các nước chủ yếu là sản xuất nông nghiệp, sản phẩm chính cho xuất khẩu cũng là nông nghiệp. Với những nguồn lực tự nhiên khác nhau mỗi nước đang phát triển đều tạo ra một sự khác biệt lớn trong phong cách sống của người dân đất nước đó, song với dân số đông, trình độ dân trí, trình độ tay nghề chuyên môn thấp đã làm cho năng suất lao động của các nước đang phát triển thấp. Song nhóm các nước này lại là mảnh đất thu hút các dòng vốn đầu tư từ các nước phát triển để khai thác tài nguyên sẵn có, các lợi thế so sánh làm giàu hơn cho các nước phát triển, các nước đang phát triển trở thành công xưởng gia công giá rẻ cho các nước giàu có đầu tư thu lợi nhuận.

Tuy nhiên, sau những cuộc khủng hoảng kinh tế xảy ra trong 10 năm qua, dòng chảy vốn đã được nhìn nhận lại và có xu thế chuyển hướng. Dòng chảy vốn đầu tư từ các nước phát triển vào các nước đang phát triển như “con dao hai lưỡi”: khi nó giải quyết được vấn đề việc làm, tăng nguồn thu cho ngân sách từ nguồn thuế thu được,…thì cũng là lúc vấn đề cạn kiệt nguồn tài nguyên, ô nhiễm môi trường, đạo đức xã hội và nhiều bất cập khác tại các nước đang phát triển phát lộ. Chính vì thế, Trong những năm gần đây, chiến lược phát triển của hầu hết các nước đã có sự điều chỉnh, các nước đang phát triển đã thận trọng hơn, kỹ càng hơn trong việc lựa chọn các nhà đầu tư, các dòng vốn để giải quyết bài toán chính trị – kinh tế,…còn các nước phát triển thì cũng cẩn trọng hơn trong việc lựa chọn nước nhận đầu tư, lĩnh vực đầu tư.  Tỷ lệ FDI vào các nước đang phát triển hiện nay đạt chưa tới 20% tổng đầu tư toàn thế giới so với mức 40% vào giữa những năm 1990.

Việt nam là một đất nước đang phát triển, nằm trong khu vực ASEAN, kinh tế Việt Nam cũng chịu ảnh hưởng của sự biến động kinh tế thế giới và kinh tế khu vực. Từ 2002 cho đến nay, kinh tế Việt nam cũng có nhiều thay đổi hết sức nhanh chóng, nhiệm vụ thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước theo đó cũng có nhiều sự thay đổi. Bên cạnh chủ động phát huy các yếu tố nội lực của mình sắn có cho phát triển thì  Đảng và Nhà nước ta cũng đã đặc biệt quan tâm đến vấn đề thu hút vốn từ  nước ngoài, như: thu hút đầu tư trực tiếp, vốn ODA, kiều hối. Khi các dòng vốn bên ngoài được khơi thông sẽ kích thích tăng trưởng, tăng khả năng động viên của nền kinh tế vào ngân sách nhà nước và cũng đặt ra những nôi dung mới trong cơ cấu nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước, phải giải quyết hài hòa bài toán phân chia tỷ lệ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển theo hướng vừa ưu tiên đầu tư phát triển cả trong ngăn shanj và cả trong dài hạn vừa phải đảm bảo từng bước cải thiện, nâng cao dần đời sống của người lao động, vừa chi cho tiêu dùng hợp lý vừa phải tích lũy và đầu tư thỏa đáng. Để đảm bảo ưu tiên chi ngân sách cho đầu tư phát triển thì nhiệm vụ thu phải có cơ chế quản lý phù hợp. Tuy nhiên, nhiệm vụ thu ngân sách trong thời gian qua gặp rất nhiều khó khăn vướng mắc bên cạnh lộ trình cắt giảm thuế quan khi Việt Nam ra nhập WTO thì ảnh hưởng từ cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới tới hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp đã tacs động không nhỏ đến nguồn thu ngân sách nhà nước. Vấn đề đặt ra đó là làm sao Việt nam vừa thực hiện tốt lộ trình cắt giảm, thuế quan theo cam kết của WTO, giảm bớt gáng nặng thuế cho doanh nghiệp sau ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế thế giới để phục hồi sản xuất kinh doanh kích thích tăng trưởng, giải quyết các vấn đề xã hội đồng thời vẫn tăng được động viên của nền kinh tế vào ngân sách nhà nước để tập trung chi đầu tư phát triển xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế quốc dân thì các chính sách thuế, chính sách đầu tư, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước phải có sửa đổi cho phù hợp tình hình mới.

Trong thời gian sắp tới kinh tế Việt nam được dự báo, sẽ phục hồi rõ rệt hơn với ảnh hưởng tích cực từ nền kinh tế thế giới trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, thương mại và dòng chảy của các dòng vốn từ nước ngoài. Do đó, chắc chắn hoạt động thu chi ngân sách nhà nước sẽ có sự tái cấu trúc lại để đạt đến sự hợp lý tốt hơn. Các chính sách tháo gỡ khó khăn cho sản xuất – kinh doanh, thúc đẩy tổng cầu trong ngắn hạn sẽ phát huy tác dụng và tiếp tục có ảnh hưởng tích cực đối với nguồn thu ngân sách nhà nước trong dài hạn. Cùng với đó, quá trình hội nhập quốc tế sâu rộng hơn với việc tham gia đàm phán các Hiệp định thương mại tự do mới (EPA, TPP, EU…) sẽ tạo cơ hội mở rộng đầu tư và thương mại cho doanh nghiệp Việt Nam, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế từ đó tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Nhờ đó, quy mô và cơ cấu chi ngân sách nhà nwocs có điều kiện để tăng lên và điều chỉnh lại theo hướng tích cực hợn trong quá khứ

Thực tế đó, đòi hỏi phải có sự điều chỉnh mới về chính sách tài chính và ngân sách. Vì vậy, Luật ngân sách nhà nước phải được sửa đổi, bổ sung, khắc phục các bất cập, hạn chế hiện có.

2.2.2. Những hạn chế bất cập của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002

Sau 9 năm thực hiện, Luật Ngân sách nhà nước đã đạt được một số những kết quả đáng ghi nhận. Tuy nhiên, với những diễn biến phức tạp của nền kinh tế thế giới, những thay đổi của nền kinh tế nước nhà trong thời gian vừa qua đặc biệt với sự kiện ngày 28 tháng 12 năm 2013 tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khóa 8 đã thông qua Hiến pháp mới Luật Ngân sách nhà nước 2002 đã bộc lộ một số những hạn chế, bất cập cụ thể như sau:

Thứ nhất, về phạm vi ngân sách nhà nước:

Với qui định hiện hành về phạm vi ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước được cơ quan có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Tất cả các khoản thu, chi của ngân sách nhà nước phải được hạch toán đầy đủ vào ngân sách nhà nước. Song việc thực hiện vẫn không thống nhất giữa các các cơ quan, đơn vị. việc phản ánh các khoản thu là rất khác nhau (đặc biệt là các khoản thu sự nghiệp và thu phí, lệ phí); có cơ quan chỉ phản ánh phần thu cân đối ngân sách nhà nước (sau khi trừ các khoản chi phí liên quan đến việc thu phí, lệ phí); có cơ quan phản ánh toàn bộ số thu;

Ngoài ra, trong qui định về nhiệm vụ thu ngân sách nhà nước không đề cập đến khoản thu xổ số kiến thiết, khoản thu này đã không thể hiện trong cân đối ngân sách nhà nước hàng năm mà vẫn được đưa vào quản lý qua ngân sách nhà nước là trái qui định của Luật ngân sách nhà nước hiện hành (Qui định này đã thể hiện trong Nghị quyết của Quốc hội). Tương tự như vậy, khoản thu tiền sử dụng đất cũng đang có xu hướng quản lý qua ngân sách nhà nước, để ngoài cân đối. Trái phiếu Chính phủ cũng không tính vào cân đối ngân sách nhà nước mà để ở khoản thu quản lý qua ngân sách nhà nước, do vậy cũng không tính vào bội chi ngân sách nhà nước hàng năm. Các khoản vay nước ngoài về cho vay lại cũng để ngoài cân đối ngân sách nhà nước mà chỉ coi đó là khoản thu quản lý qua ngân sách nhà nước. Các khoản huy động cho đầu tư phát triển của Ngân sách địa phương theo khoản 3, Điều 8 cũng có sự không thống nhất giữa các địa phương (Hà nội &TP HCM được phép 100%; các tỉnh khác 30%).

          Như vậy, với cách quy định như hiện nay là không thống nhất, chưa rõ ràng, rành mạch, còn lẫn lộn các khoản thu chi trong cân đối và ngoài cân đối ngân sách nhà nước, dẫn đến việc hạch toán thu, chi, bội chi ngân sách nhà nước chưa chính xác, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế .

Thực trạng trên đã cho thấy không bảo đảm được nguyên tắc đầy đủ, toàn diện và thống nhất trong quản lý ngân sách nhà nước.

Thứ hai, về phân cấp ngân sách nhà nước:

Hệ thống ngân sách hiện nay mang tính lồng ghép (giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương; ngân sách địa phương lại lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền), dẫn đến tình trạng trùng lắp, chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp ngân sách; hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách; làm cho qui trình ngân sách phức tạp và kéo dài, việc lập dự toán, tổng hợp dự toán cũng như quyết toán ở mỗi cấp bị lệ thuộc vào cấp dưới và việc quyết định dự toán ở cấp dưới mang tính hình thức vì phụ thuộc vào quyết định dự toán của cấp trên

Thứ ba, về mức dư nợ của ngân sách địa phương:

Với qui định hiện hành mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Đã làm hạn chế khả năng huy động vốn để đẩy mạnh phát triển kinh tế – xã hội của một số địa phương phát triển, có tiềm lực kinh tế và có nguồn thu ngân sách lớn. Riêng Hà Nội và TP Hồ Chí Minh đã được phép huy động đến 100%, tạo ra sự không thống nhất và không công bằng giữa các địa phương.

Thứ bốn, về qui trình ngân sách nhà nước:

Giai đoạn lập dự toán

Theo các qui định hiện hành của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn Luật, thời gian qui định lập dự toán, tổng hợp dự toán từng cấp đơn vị cơ sở, Bộ ngành, địa phương là chưa phù hợp (chỉ khoảng 35-40 ngày). Các cơ quan tham gia thẩm định không có điều kiện nghiên cứu tài liệu để tham gia ý kiến. Điều này làm hạn chế sự tham gia của các cơ quan hữu quan vào dự toán Ngân sách nhà nước kể cả việc thẩm định và có ý kiến vào dự toán Ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước.

Trách nhiệm xem xét, tổng hợp dự toán còn phân tán chưa tập trung dẫn đến thiếu sự gắn kết giữa dự toán chi đầu tư và chi thường xuyên: Theo qui định hiện hành, cơ quan kế hoạch đầu tư các cấp chủ trì việc lập và phân bổ dự toán chi đầu tư sau đó gửi cơ quan tài chính để tổng hợp chung vào dự toán Ngân sách nhà nước; cơ quan tài chính chủ yếu tập trung lập, phân bổ dự toán chi thường xuyên nhưng quá trình chấp hành, quyết toán chi ngân sách (đầu tư và thường xuyên) lại chỉ do cơ quan tài chính thực hiện dẫn đến các bộ, ngành địa phương phải thảo luận dự toán với cả hai cơ quan (cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư), các cơ quan có trách nhiệm thẩm định, tham gia ý kiến vào dự toán ngân sách (kể cả Kiểm toán Nhà nước) không có điều kiện tham gia thảo luận về lập, phân bổ chi đầu tư phát triển cho mùa kế hoạch hàng năm. Bộ Tài chính có tổ chức hội nghị thảo luận dự toán ngân sách nhà nước nhưng chủ yếu chỉ là nhiệm vụ về chi thường xuyên. Đồng thời tách biệt giữa trách nhiệm lập dự toán với việc tổ chức thực hiện và quyết toán chi đầu tư phát triển dễ dẫn đến bố trí vốn đầu tư phân tán, dàn trải. Kết quả kiểm toán cho thấy việc bố trí vốn đầu tư dàn trải đã diễn tra trong thời gian dài, chậm được khắc phục, song những kiến nghị này của Kiểm toán Nhà nước về tình trạng trên hầu như ít có tác dụng.

Bên cạnh đó, các bộ, ngành chức năng còn chậm ban hành hoặc sửa đổi các tiêu chuẩn, định mức chi làm căn cứ lập dự toán và kiểm soát chi; các địa phương còn ban hành nhiều khoản phí, lệ phí và các khoản đóng góp chưa hợp lý, một số chế độ chi còn chưa ở mặt bằng chung, chênh lệch lớn giữa các địa phương. Đây là khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm toán khi đánh giá việc tuân thủ pháp luật của các khoản chi.

Giai đoạn quyết định ngân sách nhà nước của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Khâu này cũng đã bộ lộ nhiều hạn chế về thời gian cụ thể như sau:

Thời gian quyết định dự toán và phân bổ ngân sách của 4 cấp theo qui định chỉ được thực hiện trong phạm vi 45 ngày là quá ngắn. Do đặc điểm hệ thống ngân sách nước ta mang tính lồng ghép, cấp dưới chỉ bắt đầu tiến trình phê chuẩn và phân bổ ngân sách sau khi cấp trên đã kết thúc công việc, đặc biệt là đối với ngân sách trung ương thì việc phân bổ phải trải qua nhiều cấp trung gian mới đến được đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách.

Với thời gian giao dự toán giữa các cấp ngân sách ngắn đã gây ra khó khăn cho việc tổ chức thực hiện. Nhiều đơn vị dự toán cấp I phân bổ không hết dự toán được giao, gây khó khăn cho việc điều hành ngân sách.

Giai đoạn phân bổ và giao dự toán:

Thời gian phân bổ và giao dự toán còn chậm, chưa chặt chẽ, chấp hành qui định của pháp luật chưa nghiêm, còn có khoản chưa phân giao. Hầu hết các Bộ, cơ quan trung ương thực hiện chưa đúng thời gian qui định về xây dựng phương án phân bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc.  Một số Bộ phân bổ kéo dài, phân bổ làm nhiều lần, gây khó khăn cho các đơn vị sử dụng ngân sách, ảnh hưởng đến việc tổ chức triển khai nhiệm vụ ngay từ đầu năm của đơn vị cơ sở. Nguyên nhân một phần do các Bộ vẫn chưa xác định được đơn vị thực hiện, nên chưa giao được dự toán. Vẫn còn tình trạng chưa phân bổ hết dự toán, phân bổ sai đối tượng, chưa phân bổ hết dự toán được giao, còn để dự phòng mà chưa xác định nhiệm vụ chi, v.v… Việc phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản: Chấp hành thủ tục đầu tư chưa đầy đủ, bố trí vốn phân tán, chưa đúng quy định (như bố trí vốn đầu tư cho các công trình chưa đủ thủ tục đầu tư, chưa có quyết định đầu tư hoặc có quyết định đầu tư sau tháng 10 năm trước, chưa có thiết kế kỹ thuật, bố trí vốn đầu tư cho các công trình nhóm B, C dàn trải, thi công kéo dài vượt quá thời gian qui định, chưa bố trí vốn thanh toán nợ xây dựng cơ bản,…).

Giai đoạn quyết toán ngân sách nhà nước

 Luật Ngân sách nhà nước giao cho Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi và tổ chức hạch toán kế toán Ngân sách nhà nước đồng thời qui định cơ quan tài chính các cấp thẩm định quyết toán thu, chi của cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách cấp dưới, tổng hợp lập quyết toán ngân sách của cấp mình trình Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân các cấp. Tuy nhiên hiện nay Kho bạc Nhà nước các cấp chỉ tổng hợp báo cáo số thu, chi do cấp mình trực tiếp kiểm soát, trong khi cơ quan tài chính các cấp phải tổng hợp, báo cáo toàn bộ các khoản thu, chi của ngân sách cấp mình (bao gồm cả ngân sách cấp dưới) do đó hệ thống mẫu biểu, số liệu tổng hợp trong báo cáo của hai cơ quan chưa đồng nhất về chỉ tiêu, nội dung để có thể so sánh, đối chiếu một cách nhanh chóng, dễ dàng, thuận lợi nhất là số liệu về chi đầu tư, các khoản chi bằng lệnh chi tiền, các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới. Đây là khó khăn trong công tác kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp khi phải đối chiếu số liệu để xác định tính chính xác của quyết toán thu, chi theo từng cấp ngân sách và Báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, với thời gian Lịch biểu đối với qui trình quyết toán ngân sách nhà nước: Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước sau 18 tháng là quá dài. Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước và báo cáo kết quả kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước phải được gửi đến Uỷ ban Tài chính – Ngân sách, Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội để thẩm tra chậm nhất là 14 tháng, sau khi năm ngân sách kết thúc. Với qui định này, cơ quan kiểm toán không thể kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước đúng thời gian theo qui định. Một số Bộ, cơ quan trung ương và một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương còn lập, gửi báo cáo quyết toán chậm so với thời gian qui định. Do đó, ảnh hưởng đến công tác tổng hợp quyết toán ngân sách nhà nước. Kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước của các cơ quan đơn vị  chưa nhiều và các kiến nghị sau kiểm toán chưa được thực hiện triệt để. Số liệu quyết toán ngân sách nhà nước chưa phản ánh đúng số thực thu và thực chi ngân sách trong năm, còn tổng hợp cả số tạm ứng và cấp phát trong báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước. 

Thẩm quyền phê chuẩn quyết toán ngân sách còn chồng chéo do hệ thống ngân sách nhà nước “lồng ghép” (Hội đồng nhân dân cấp dưới phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp mình; Hội đồng nhân dân cấp trên, Quốc hội phê chuẩn lại). Có trường hợp Hội đồng Nhân dân đã phê chuẩn quyết toán nhưng Kiểm toán Nhà nước lại yêu cầu xuất toán.

Thứ năm về vấn đề kiểm tra, thanh tra, kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 chưa quy định cụ thể về thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan Kiểm toán nhà nước trong công tác kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước vì vậy đòi hỏi cần có những điều chỉnh để phù hợp với điều kiện mới.

Ngoài ra, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 còn bộc lộ nhiều hạn chế về cân đối ngân sách, về việc ứng trước dự toán cho ngân sách năm sau.

2.3. Một số nội dung sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước 2002

2.3.1. Định hướng sửa đổi Luật

2.3.1.1. Quan điểm

(1) Kế thừa và phát huy những mặt tích cực của Luật ngân sách nhà nước hiện hành; đảm bảo tuân thủ với Hiến pháp và thống nhất với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các Luật khác có liên quan.

(2) Đổi mới phương thức quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, đảm bảo tính thống nhất của ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương; đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo của ngân sách các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước.

(3) Đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong công tác quản lý ngân sách nhà nước; kiểm soát chặt chẽ hoạt động thu, chi ngân sách; tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, nâng cao kỷ luật, kỷ cương trong quản lý tài chính – ngân sách nhà nước đảm bảo thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng.

(4) Tiếp thu những kinh nghiệm quốc tế về quản lý ngân sách nhà nước; vận dụng phù hợp với thực tiễn của Việt Nam; đảm bảo công tác quản lý ngân sách nhà nước từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế.

2.3.1.2. Mục tiêu

(1) Khắc phục những tồn tại của Luật ngân sách nhà nước hiện hành để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước, tạo động lực phát triển các nguồn lực, phân bổ ngân sách tập trung, hợp lý, đảm bảo công bằng, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng của đất nước; ổn định và phát triển nền tài chính quốc gia, tăng trưởng kinh tế bền vững, thực hiện xóa đói giảm nghèo.

(2) Làm rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ; tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ ngành trung ương, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp và đơn vị sử dụng ngân sách trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.

(3) Đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, có sự điều tiết của nhà nước và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.

(4) Từng bước đổi mới cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện các nhiệm vụ được ngân sách nhà nước cấp kinh phí.

2.3.2. Những nội dung chủ yếu cần sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước

Trong Hội thảo “Định hướng sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước – kinh nghiệm quốc tê” do Bộ Tài chính tổ chức năm 2013, Bộ Tài chính đã có một số những kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số vấn đề của Luật Ngân sách hiện hành, cụ thể như sau:

2.3.2.1. Kiến nghị các nội dung sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước

a. Về hệ thống ngân sách nhà nước

Hệ thống ngân sách nhà nước hiện nay mang tính lồng ghép, ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp ở địa phương (ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã); ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Với qui định lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước cơ bản đảm bảo tính thống nhất và tính tuân thủ của các cấp ngân sách. Tuy nhiên, tạo nên trùng lặp về thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp chưa thật rõ ràng, nhất là chưa thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dưới, hiệu quả hạn chế.

Định hướng lâu dài cần thực hiện mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép, khi đó nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn; đơn giản hoá được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước; mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình. Tuy nhiên, trong bối cảnh khoảng cách phát triển giữa các địa phương ở nước ta khá lớn, trình độ quản lý ngân sách các địa phương không đồng đều; do vậy kiến nghị vẫn thực hiện Hệ thống ngân sách nhà nước lồng ghép; đồng thời, để từng bước hạn chế tính lồng ghép của hệ thống ngân sách, cần sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước theo hướng:

Về chi ngân sách nhà nước, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi ngân sách nhà nước, bao gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương; đối với ngân sách địa phương Quốc hội chỉ quyết định chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách; không quyết định trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ.

Đồng thời để các địa phương quyết định, phân bổ chi ngân sách địa phương cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học và công nghệ, y tế, văn hoá, môi trường theo định hướng của Đảng, Nhà nước, bổ sung quy định các địa phương khi quyết định dự toán ngân sách địa phương phải đảm bảo ưu tiên cho các lĩnh vực theo Nghị quyết của Quốc hội, quy định của Chính phủ và Hội đồng nhân dân cấp trên.

Phương án này có ưu điểm: (i) Chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định về chi ngân sách nhà nước; (ii) Chi ngân sách sát với yêu cầu của từng địa phương, từng lĩnh vực; (iii) Hạn chế tính hình thức của Hội đồng nhân dân các địa phương khi quyết định  ngân sách nhà nước (Quốc hội quyết xong, Hội đồng nhân dân quyết theo mức Quốc hội đã quyết định,…).

b. Về phạm vi ngân sách

Đưa toàn bộ các khoản thu nộp ngân sách nhà nước (bao gồm cả phí, lệ phí, các khoản vay về cho vay lại, trái phiếu chính phủ, công trái quốc gia, thu xổ số kiến thiết…) vào dự toán ngân sách nhà nước hàng năm trình Quốc hội quyết định, tránh để ngoài cân đối NSNN. Cụ thể như sau:

* Về các khoản phí, lệ phí

Luật ngân sách nhà nước hiện hành qui định “Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí;…”. Tuy nhiên, trong thực tế triển khai cơ chế quản lý, sử dụng, hạch toán, quyết toán ngân sách đối với các khoản phí, lệ phí, do có nhiều danh mục phí, lệ phí, mô hình tổ chức thu và cơ chế tài chính của từng tổ chức thu là rất khác nhau, nhiều tổ chức thu vừa được giao thu phí, vừa được giao thu lệ phí nhưng không có điều kiện hạch toán riêng, nên dẫn đến còn tồn tại, bất cập, chưa có sự thống nhất trong quá trình hướng dẫn tổ chức thực hiện (chủ yếu do các văn bản quy phạm pháp luật chưa phân định rõ theo bản chất của các khoản phí, lệ phí gắn với tính chất hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập). Nhiều cơ quan hành chính nhà nước được qui định để lại một phần từ nguồn thu phí, lệ phí để bù đắp chi phí thu; phần còn lại mới nộp vào ngân sách nhà nước. Việc để lại chi phí thu như vậy là chưa đáp ứng được nguyên tắc đầy đủ của ngân sách nhà nước và phức tạp trong công tác quản lý; việc xác định tỷ lệ để lại chưa thống nhất, dẫn đến một số cơ quan hành chính không chỉ bù đắp cho chi phí thu mà còn để sử dụng cho các nhiệm vụ khác, gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau. Đối với các khoản thu phí của các đơn vị sự nghiệp thu được từ hoạt động cung cấp một số dịch vụ mới chỉ đảm bảo một phần chi phí (học phí, viện phí,…) và về bản chất, đây là các khoản thu để bù đắp một phần chi phí của các dịch vụ công; vì vậy nếu đưa toàn bộ số thu, chi này vào cân đối ngân sách nhà nước sẽ khó khăn trong công tác điều hành ngân sách, do số thu phí rất khó dự toán được chính xác, với việc áp dụng quy trình chi mới (rút dự toán) nếu thu không đạt dự toán thì cũng rất khó giảm được chi; thực tế nhiều khoản thu như học phí, viện phí… được để lại ngay ở đơn vị để bù đắp chi, nếu qui định phải nộp sau đó chi theo dự toán thì không khuyến khích thu, còn nếu nộp rồi cấp lại thì chỉ làm tăng thủ tục hành chính về ngân sách mà không giải quyết được vấn đề cần thiết là kiểm soát và tăng hiệu quả sử dụng.

Để khắc phục tồn tại hiện nay, để đảm bảo tính thống nhất trong quá trình tổ chức thực hiện, cần bổ sung qui định tại Luật ngân sách nhà nước theo hướng:

– Lệ phí sẽ do các cơ quan quản lý nhà nước thu và được nộp toàn bộ vào ngân sách nhà nước. Chi phí hoạt động của các cơ quan này sẽ được ngân sách nhà nước đảm bảo theo định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách nhà nước được pháp luật quy định.

– Đối với phí do cơ quan quản lý nhà nước thu được nộp toàn bộ vào ngân sách nhà nước. Chi phí hoạt động của các cơ quan này sẽ được ngân sách nhà nước đảm bảo theo định mức tiêu chuẩn chi ngân sách được pháp luật quy định, tương tự như đối với trường hợp thu lệ phí.

Đối với phí không gắn trực tiếp với kết quả hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và phí thu được từ các dịch vụ do Nhà nước đầu tư cho các doanh nghiệp nhưng chưa chuyển giao theo quy định của Chính phủ là khoản thu của ngân sách.

– Đối với các khoản phí gắn trực tiếp với kết quả hoạt động của đơn vị (học phí, viện phí,…) coi các khoản phí là giá của dịch vụ, gắn với chất lượng dịch vụ và tính vào doanh thu, kết quả hoạt động của đơn vị, không nộp và cũng không ghi thu, ghi chi vào ngân sách nhà nước.

* Về  khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất

Theo qui định của Luật ngân sách nhà nước hiện hành, thu xổ số kiến thiết và thu tiền sử dụng đất là nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100%; như vậy, cả 2 khoản thu này đều phải được thể hiện trong cân đối ngân sách nhà nước hàng năm. Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng X, nguồn thu xổ số kiến thiết được để lại đầu tư cơ sở hạ tầng phúc lợi xã hội quan trọng của địa phương; không đưa vào cân đối ngân sách nhà nước. Trong khi đó thu tiền sử dụng đất là nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100% và được cân đối đầu tư trở lại tương ứng; như vậy, cách cân đối 2 khoản thu này là không thống nhất. Về bản chất, các khoản thu này là thu ngân sách và theo nguyên tắc phải phản ánh đầy đủ vào thu ngân sách nhà nước. Để thống nhất phương thức hạch toán nguồn thu xổ số kiến thiết và thu tiền sử dụng đất, Dự kiến sửa Luật ngân sách nhà nước giữ như qui định của Luật ngân sách nhà nước hiện hành là thu xổ số kiến thiết và thu tiền sử dụng đất là nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100% và cân đối tương ứng trở lại cho địa phương để thực hiện các mục tiêu theo Nghị quyết của Đảng, Quốc hội (nguồn thu tiền sử dụng đất để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội và sử dụng một phần để thực hiện công tác đo đạc, lập cơ sở dữ liệu hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; nguồn thu xổ số kiến thiết để đầu tư các công trình phúc lợi xã hội quan trọng của địa phương, trong đó tập trung đầu tư các công trình về giáo dục, y tế); đồng thời tại Nghị định hướng dẫn thi hành Luật sẽ quy định nguồn thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất không sử dụng để tính tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương hoặc tính số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương. Thực hiện phương án này vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung đầy đủ các khoản thu vào ngân sách nhà nước; vừa đảm bảo thực hiện được Nghị quyết của Đảng và Quốc hội; đồng thời đảm bảo được mục tiêu sử dụng của các khoản thu này theo quyết định của cấp có thẩm quyền.

c. Về bội chi ngân sách

* Về phương pháp tính bội chi ngân sách: Luật ngân sách nhà nước hiện qui định bội chi ngân sách nhà nước là bội chi ngân sách trung ương và được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Chi ngân sách nhà nước bao gồm chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay. Như vậy, bội chi ngân sách nhà nước bao gồm toàn bộ các khoản vay để bù đắp chênh lệch thu, chi ngân sách nhà nước; chi ngân sách đối với các khoản vay này được thực hiện 2 lần, lần thứ nhất sử dụng nguồn vay này để chi cho các mục tiêu, nhiệm vụ đã bố trí trong dự toán ngân sách nhà nước hàng năm, lần thứ hai chi trả nợ (gốc và lãi) khi đến hạn trả nợ vay. Do đó, mức bội chi ngân sách nhà nướccủa Việt Nam thường cao hơn so phương pháp tính bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế (theo thông lệ quốc tế thì không tính phần trả nợ gốc vào bội chi ngân sách nhà nước); đồng thời trùng lặp khi bố trí chi ngân sách đối với các khoản vay bù đắp bội chi.

Để phù hợp với thông lệ quốc tế, Dự án Luật  ngân sách nhà nước (sửa đổi) quy định: Bội chi ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách trung ương và thu ngân sách ngân sách trung ương, trong đó chi ngân sách trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc.

* Về phạm vi tính bội chi ngân sách: Luật hiện hành qui định, bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải đảm bảo nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách chủ động trả nợ khi đến hạn. Với qui định như trên, thì toàn bộ các khoản vay của Chính phủ sẽ được tính vào bội ngân sách nhà nước; tuy nhiên, do khoản phát hành trái phiếu Chính phủ cho giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục không tính vào chi ngân sách nhà nước khoản vay này không được tính vào bội chi ngân sách nhà nước. Đối với khoản Chính phủ vay ngoài nước về cho các địa phương và các tổ chức vay lại cũng không tính vào bội chi ngân sách nhà nước.

Để đảm bảo phản ánh đầy đủ bội chi ngân sách, dự kiến sửa đổi, bổ sung: Bội chi ngân sách trung ương được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước, không kể vay về cho vay lại; đồng thời  sẽ qui định rõ trong Luật ngân sách nhà nước bội chi ngân sách trung ương được xác định trên cơ sở chi ngân sách trung ương, bao gồm cả chi đầu tư từ nguồn công trái, trái phiếu Chính phủ cho lĩnh vực giáo dục, y tế, giao thông, thuỷ lợi,… Đối với Khoản vay về cho vay lại tiếp tục thực hiện theo qui định hiện hành vì đây là khoản đã xác định được nguồn để trả nợ.

d. Về mức huy động của ngân sách cấp tỉnh

Luật ngân sách nhà nước hiện hành qui định về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh (riêng thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh được quy định là 100%). Dư nợ huy động của NSĐP được tổng hợp và quản lý chặt chẽ trong dư nợ vay của Chính phủ.

Để tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc huy động nguồn vốn cho đầu tư phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương, dự kiến sửa Luật ngân sách nhà nước nâng mức dự nợ huy động đối với  so với qui định hiện nay thành 3 mức: Mức dư nợ huy động đối với Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 150%; các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách trung ương không vượt quá 100%; đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương còn lại không vượt quá 50% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Trường hợp huy động để đầu tư cho các dự án có khả năng thu hồi vốn thì mức dư nợ vay không tính trong mức dư nợ huy động nêu trên. Dư nợ huy động của NSĐP được tổng hợp và quản lý chặt chẽ trong dư nợ vay của Chính phủ.

e. Về phân cấp nguồn thu

Về cơ bản các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100% và ngân sách địa phương hưởng 100% vẫn giữ như hiện hành; đồng thời, Dự án Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) quy định có điều chỉnh một số khoản thu như sau:

* Về khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành:

Theo qui định hiện hành, thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành là khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%. Tuy nhiên, khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành do nhiều địa phương đóng góp, nên các địa phương kiến nghị đưa vào khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Mặt khác, khái niệm doanh nghiệp hạch toán toàn ngành không còn phù hợp, dẫn đến trong tổ chức thực hiện sẽ không thống nhất giữa các doanh nghiệp có cùng một hình thức tổ chức bộ máy, phương thức hạch toán.

Dự kiến sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi): Bỏ qui định khoản thuế thu nhập của các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành ngân sách trung ươg hưởng 100% và quy định toàn bộ thuế thu nhập doanh nghiệp (bao gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp của các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành trước đây) là khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phuong (bao gồm cả địa phương có trụ sở chính của doanh nghiệp và địa phương có cơ sở sản xuất hạch toán phụ thuộc của doanh nghiệp).

* Đối với 5 khoản thu phân chia cho ngân sách xã, thị trấn và khoản thu lệ phí trước bạ cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng:

– Đối với 5 khoản thu phân chia cho ngân sách xã, thị trấn: Theo qui định của Luật ngân sách nhà nước, ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với 5 khoản thu (thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất); tuy nhiên trong thực hiện, một số xã, thị trấn có nguồn đảm bảo vượt quá nhiệm vụ chi, trong khi có xã, thị trấn nguồn thu chưa đảm bảo được nhiệm vụ chi nhưng không thực hiện điều hòa được; gây khó khăn trong quản lý, điều hành ngân sách ở địa phương.

– Đối với khoản thu lệ phí trước bạ ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng: Theo quy định của Luật ngân sách nhà nước, ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ (không kể lệ phí trước bạ nhà, đất). Qui định này là chưa thực sự tạo quyền chủ động cho địa phương.

Dự kiến sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước qui định: Ngân sách xã, thị trấn được phân cấp các khoản thu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà, đất; ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh được phân cấp khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất để đảm bảo chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi của xã, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Việc quyết định tỷ lệ phần trăm (%) để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế tại địa phương.

f. Về quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước

– Về các qui định về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản để đảm bảo việc quản lý nhiệm vụ chi này có hiệu quả:

+ Luật ngân sách nhà nước hiện hành qui định: nhiệm vụ chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi quan trọng của ngân sách nhà nước và được lập, phân bổ, chấp hành, quyết toán như các nội chi của ngân sách nhà nước; tuy nhiên Luật ngân sách nhà nước chưa quy định cụ thể căn cứ, yêu cầu lập dự toán, điều kiện phân bổ vốn, phương thức thanh toán và quyết toán vốn đầu tư hàng năm và quyết toán vốn cho cả dự án đầu tư, vì tại thời điểm xây dựng Luật ngân sách nhà nước thì Nghị định 52/2009/NĐ-CP ngày 08/7/2009 của Chính phủ về việc ban hành quản lý vốn đầu tư và xây dựng mới thực hiện được hơn một năm (các qui định của Nghị định này khá chi tiết). Tuy nhiên, do tính pháp lý không cao, đôi khi còn có sự chồng chéo. Vì vậy, việc sửa Luật ngân sách nhà nước lần này sẽ phải qui định cụ thể về quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước để đảm bảo mục tiêu ngân sách nhà nước phải được quản lý thống nhất.

+ Định hướng sửa đổi, bổ sung: Qui định rõ ràng, cụ thể nội dung về căn cứ lập dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản, các qui định về bố trí vốn, phân bổ, thanh toán và quyết toán vốn, dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Trong đó qui định việc bố trí vốn cho các công trình, dự án đầu tư phải tập trung, tránh dàn trải, đảm bảo theo phân kỳ vốn của kế hoạch tài chính trung hạn, kế hoạch chi tiêu trung hạn và cam kết bố trí dự toán chi ngân sách, theo tiến độ thực hiện của các công trình, dự án đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Đồng thời qui định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư phải tổ chức thực hiện đúng tiến độ, theo dự toán được giao; trách nhiệm của cơ quan phân bổ vốn; quyền hạn của Quốc hội trong việc quyết định dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản đến công trình, dự án nhóm A, B.

– Về qui định một đầu mối là cơ quan tài chính trong việc quản lý vốn đầu tư và chi thường xuyên:

+ Luật ngân sách nhà nước hiện hành qui định: Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước là thống nhất; tuy nhiên hiện nay mới chỉ quản lý thống nhất từ khâu chấp hành và quyết toán ngân sách, còn khâu lập, phân bổ dự toán vốn đầu tư phát triển và vốn thường xuyên và vốn chương trình mục tiêu quốc gia đang bị cắt khúc (Bộ Tài chính chịu trách nhiệm lập, phân bổ chi thường xuyên và tổng hợp dự toán ngân sách nhà nước; Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập, phân bổ vốn đầu tư phát triển; Bộ quản lý Chương trình mục tiêu quốc gia chịu trách nhiệm phân bổ vốn Chương trình mục tiêu quốc gia). Việc phân công như hiện nay gây ra nhiều bất cập như: luôn tạo áp lực cân đối nguồn (cơ quan cân đối nguồn thì không phân bổ và ngược lại), bố trí đầu tư không gắn kết với kinh phí hoạt động, duy tu bảo dưỡng dẫn dến các công trình xuống cấp; phát sinh nhiều thủ tục hành chính (các đơn vị, cơ quan, địa phương phải làm việc với nhiều cơ quan), mất nhiều thời gian công sức,…. Vì vậy, để đảm bảo việc quản lý thống nhất từ khâu lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán cần tập trung vào một đầu mối.

+ Định hướng sửa đổi, bổ sung: Cơ quan tài chính các cấp chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan lập, phân bổ ngân sách (cả vốn đầu tư và kinh phí thường xuyên) trình các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định.

g. Về số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trong kỳ ổn định ngân sách

Theo qui định hiện hành, số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương được ổn định theo số tuyệt đối trong cả thời kỳ ổn định ngân sách. Qui định này nhằm thúc đẩy các địa phương thực hiện các giải pháp cải thiện môi trường đầu tư, phát triển sản xuất – kinh doanh, tăng cường các công tác quản lý thu, phấn đấu tăng thu ngân sách để đảm bảo các nhiệm vụ chi.

Tuy nhiên, trong thực tế nhiều địa phương tuy đã nỗ lực phấn đấu tăng thu nhưng do quy mô kinh tế nhỏ, số tăng thu hàng năm không lớn, nhiệm vụ chi ngân sách tăng rất nhanh do yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội theo các chính sách do Trung ương ban hành (chi cải cách tiền lương, xoá đói giảm nghèo, an sinh xã hội,…), trong khi đó chi Ngân sách địa phương lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương, nên gặp khó khăn trong việc đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, nhất là trong điều kiện giá cả tăng. Vì thế mức bố trí chi đầu tư phát triển và một số nhiệm vụ chi quan trọng có tốc độ và mức tăng thấp, thậm chí có năm không tăng; khoảng cách về chi ngân sách giữa các địa phương ngày càng doãng ra. Do đó các địa phương đều có đề nghị tăng mức bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương hàng năm. Đồng thời, trong quan hệ giữa các cấp ngân sách ở địa phương cũng có tình trạng tương tự như trên.

Để giải quyết vấn đề này, Dự án Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) quy định: Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới hàng năm được tăng lên theo khả năng cân đối của ngân sách cấp trên.

h. Về ứng trước dự toán ngân sách năm sau

Luật ngân sách nhà nước hiện hành qui định đối với những dự án, nhiệm vụ chi cấp thiết được ứng trước dự toán để thực hiện. Tuy nhiên, không qui định cụ thể tiêu chí để xác định những loại dự án, nhiệm vụ nào là cấp thiết được ứng trước dự toán và không quy định rõ năm thu hồi nên việc ứng trước dự toán trong những năm qua khá nhiều, dẫn đến số dư ứng trước dự toán ngày càng lớn.

Dự án Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) qui định rõ các trường hợp được xem xét ứng trước dự toán ngân sách năm sau gồm: Ứng trước dự toán chi đầu tư XDCB cho các chương trình, dự án quan trọng quốc gia; các dự án nhóm A, đủ điều kiện thực hiện; các dự án đầu tư quan trọng, cấp bách để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa; ứng trước dự toán chi thường xuyên cho các nhiệm vụ quan trọng, cấp bách được xác định thuộc dự toán ngân sách năm sau, nhưng phải thực hiện ngay trong năm.

Qui định rõ nguyên tắc đảm bảo khả năng cân đối, theo đó việc ứng trước dự toán phải đảm bảo khả năng cân đối của quỹ ngân sách và không được ảnh hưởng đến việc bố trí dự toán năm sau. Tổng số chi ứng trước dự toán ngân sách năm sau không vượt quá 15% dự toán chi ngân sách theo từng lĩnh vực, nhiệm vụ tương ứng năm hiện hành đã giao hoặc số kiểm tra dự toán chi ngân sách năm sau đã thông báo của cơ quan, đơn vị và ngân sách cấp dưới được ứng trước dự toán.

i. Về chuyển nhiệm vụ chi và chuyển nguồn ngân sách sang năm sau

Luật ngân sách nhà nước  hiện hành cho phép được chuyển nguồn ngân sách nhà nước năm trước chưa sử dụng sang năm sau sử dụng tiếp, đã đảm bảo nguồn cho các nhiệm vụ đã được bố trí dự toán nhưng chưa thực hiện được hoặc đã thực hiện nhưng chưa hết, cũng như khắc phục tình trạng “chạy chi vào cuối năm”; tuy nhiên số chi chuyển nguồn ngày càng có xu hướng tăng qua các năm, năm sau cao hơn năm trước.

Để hạn chế việc chuyển nguồn, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật tài chính, dự án Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) qui định cụ thể nội dung chi được chuyển nguồn sang năm sau, gồm: các nội dung được phép chuyển nguồn sang năm sau, các nội dung chỉ được phép chuyển nguồn khi được cấp có thẩm quyền cho phép.

k.  Ngoài ra, kiến nghị sửa đổi, bổ sung thêm 14 nội dung:

Các nội dung này trong quá trình tổ chức thực hiện thấy không còn phù hợp hoặc đang được hướng dẫn tại các văn bản hướng dẫn Luật mà qua thực tiễn thấy cần thiết phải được quy định trong Luật ngân sách nhà nước để tăng tính pháp lý như: (1) Về tạm cấp ngân sách khi chưa được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định dự toán ngân sách; (2) Về thẩm quyền quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; (3) Về thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước; (4) Về qui trình lập và phạm vi quyết định dự toán, phương án phân bổ ngân sách; (5) Về dự phòng ngân sách; (6)Về cải cách thủ tục hành chính trong việc cơ quan tài chính thẩm tra phân bổ dự toán của các cơ quan; (7) Về qui định thời kỳ ổn định ngân sách; (8) xử lý hụt thu cho các địa phương; (9) Về quản lý quỹ dự trữ tài chính; (10) Về thời hạn điều chỉnh dự toán; (11) Về kinh phí uỷ quyền; (12) Về thời gian chỉnh lý quyết toán; (13) Về xử lý các khoản thu, chi ngân sách không đúng quy định sau khi quyết toán ngân sách được phê chuẩn; (14) Về công khai ngân sách.

2.3.2.2. Kiến nghị bổ sung một số nội dung mới vào Luật Ngân sách nhà nước

a. Về thẩm quyền quyết định các biện pháp cần thiết khi có biến động lớn, bất thường về tài chính – ngân sách nhà nước

Luật ngân sách nhà nước hiện hành chưa có qui định về thẩm quyền quyết định các giải pháp điều hành ngân sách trong trường hợp cấp bách (lạm phát, suy giảm kinh tế ảnh hưởng lớn và rất nhanh đến thực hiện dự toán ngân sách nhà nước,…). Trong thời gian qua, Chính phủ, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã quyết định các giải pháp điều hành tài chính ngân sách để kịp thời ứng phó với các biến động này.

Để đảm bảo tính pháp lý và chủ động điều hành ngân sách trong trường hợp cấp bách xảy ra, Dự án Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) qui định: Chính phủ quyết định các biện pháp cần thiết khi có biến động lớn, bất thường ảnh hưởng tới tài chính – ngân sách nhà nước theo thẩm quyền; trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến trước khi thực hiện và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhất; ở địa phương thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định các biện pháp cần thiết khi có biến động lớn, bất thường ảnh hưởng tới tài chính – ngân sách địa phương theo thẩm quyền; trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp cho ý kiến trước khi thực hiện và báo cáo Hội đồng nhân dân cùng cấp tại kỳ họp gần nhất.

b. Về kế hoạch tài chính – ngân sách 5 năm

– Luật  ngân sách nhà nước hiện hành qui  định Quốc hội quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia để phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo cân đối thu, chi ngân sách nhà nước, tuy nhiên chưa quy định về việc lập kế hoạch tài chính – ngân sách 5 năm, trong khi đó hiện nay chúng ta có kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm. 

– Để từng bước nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, quyết định dự toán ngân sách hàng năm phải nàm trong kế hoạch tài chính – ngân sách 5 năm nhằm hạn chế bố trí dàn trải và việc ban hành chính sách để có nguồn ngân sách để thực hiện, Dự kiến bổ sung qui định: Quốc hội quyết định định hướng Kế hoạch tài chính – ngân sách 5 năm gắn với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 5 năm.

c. Về trách nhiệm báo cáo, giải trình

Hiện nay, trách nhiệm giải trình dự toán, phân bổ dự toán, thực hiện và quyết toán ngân sách nhà nước trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp chủ yếu tập trung vào các cơ quan tổng hợp (cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư các cấp); chưa có quy định về trách nhiệm báo cáo, giải trình của các Bộ, cơ quan trung ương và các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I ở địa phương trước Quốc hội, Hội đồng nhân dân, thường trực Hội đồng nhân dân trong việc lập, phân bổ, chấp hành, quyết toán ngân sách. Trong khi các đơn vị này được Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp trên quyết định dự toán ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ chính trị của mình.

Để nâng cao trách nhiệm của các Bộ, cơ quan trung ương, địa phương và các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách trong việc quản lý sử dụng ngân sách nhà nước, hạn chế thất thoát, lãng phí, Dự án Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi): qui định về trách nhiệm giải trình của các Bộ, cơ quan trung ương và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; trách nhiệm báo cáo, giải trình của các đơn vị dự toán cấp I các cấp ngân sách ở địa phương trước Hội đồng nhân dân, thường trực Họi đồng nhân dân cùng cấp và Uỷ ban nhân dân cấp dưới trước Hội đồng nhân dân, thường trực Hội đồng nhân dân cấp trên trong việc lập, phân bổ, thực hiện và quyết toán ngân sách.

d. Về việc đánh giá kết quả, hiệu quả chi ngân sách gắn với công tác quyết toán ngân sách

Luật ngân sách nhà nước hiện hành chưa có qui định hàng năm, các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách được Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp giao dự toán và Uỷ ban nhân dân cấp dưới phải báo cáo kết quả thực hiện ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị, địa phương mình; các cơ quan nhà nước được phân công quản lý ngành, lĩnh vực, chương trình mục tiêu quốc gia tổng hợp, báo cáo kết quả thực hiện ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ của ngành, lĩnh vực, chương trình mục tiêu quốc gia, gửi cùng báo cáo quyết toán NSNN hàng năm.

Để đánh giá được kết quả, hiệu quả chi ngân sách đối với từng ngành, lĩnh vực và của từng cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách, địa phương, Dự án Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) qui định: Hàng năm, các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách được Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp giao dự toán và Uỷ ban nhân dân cấp dưới phải báo cáo kết quả thực hiện ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị, địa phương mình; gửi cùng báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm.

Các cơ quan nhà nước quản lý ngành, lĩnh vực, chương trình mục tiêu quốc gia có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ của ngành, lĩnh vực, chương trình mục tiêu quốc gia được phân công quản lý, gửi cùng báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm.

e. Về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan Kiểm toán Nhà nước

Luật ngân sách nhà nước hiện hành chưa có qui định về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong công tác lập dự toán và quyết toán ngân sách; trong khi đó những qui định này đã được thể hiện trong Luật Kiểm toán Nhà nước.

Dự án Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) qui định một Điều về: nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước trong việc lập dự toán, quyết toán ngân sách nhà nước thực hiện theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước.

2.3.3. Kiến nghị giải pháp thực hiện

Trên cơ sở nghiên cứu những ưu điểm, nhược điểm của Luật Ngân sách nhà nước 2002; định hướng, mục tiêu và một số kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước mới tác giả xin phép được đưa ra một số nhóm giải pháp thực hiện như sau:

Nhóm 1: Về hệ thống văn bản pháp luật

Cần rà soát lại toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh quan hệ ngân sách nhà nước; thay thế, sửa đổi, bổ sung những văn bản không phù hợp bằng những văn bản pháp luật mới phù hợp hơn đảm bảo hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh quan hệ này thống nhất, đồng bộ tránh tình trạng chồng chéo gây khó khăn trong quá trình thực hiện ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, các nhà hoạch định chính sách, các nhà làm luật cần nghiên cứu và tiên lượng được tất cả những khả năng, những trường hợp có thể xảy ra trong thực tế để xây dựng Luật Ngân sách nhà nước mới có tính khả thi, lâu dài, phù hợp với tình hình thực tế; người dân phải không ngừng nêu cao tinh thần trách nhiệm tham gia góp ý kiến vào dự thảo sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách mới để luật đáp ứng được yêu cầu và dễ dàng đi vào cuộc sống.

Nhóm 2: Về cơ sở vật chất

Đảm bảo cơ sở vật chất, trang thiết bị kỹ thuật đáp ứng được đòi hỏi của quá trình thực hiện ngân sách nhà nước như hiện đại hóa các hệ thống thông tin phục vụ công tác thu ngân sách…

Nhóm 3: Về nguồn nhân lực

Đảm bảo đủ nguồn nhân lực cả về số lượng và chất lượng để phục vụ cho công tác thực hiện ngân sách nhà nước. Đồng thời không ngừng nâng cao năng lực quản lý, trình độ chuyên môn của công chức, viên chức; chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng cập nhật kiến thức, nâng cao trình độ cho đội ngũ công chức, viên chức các vấn đề liên quan đến lĩnh vực ngân sác nhà nước để đảm bảo đủ năng lực, trình độ chuyên môn đảm đương được nhiệm vụ.

Nhóm 4: Về công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước

Đây là khâu vô cùng quan trọng trong quá trình quản lý nói chung và quản lý ngân sách nhà nước nói riêng, là biện pháp ngăn ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi thất thoát ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng và hữu hiệu trong phòng chống tham nhũng vì vậy công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán cần được chú trọng và đẩy mạnh. Theo đó cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra ngân sách nhà nước tập trung nâng cao chất lượng thanh tra, chuyên môn hóa bộ máy và cân đối nguồn lực thanh tra (thanh tra thuế, thanh tra tài chính, thanh tra chính phủ,…) đảm bảo thu đúng, thu đủ, chi đúng, chi đủ, sử dụng tiết kiệm ngân sách, nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước.

Ngoài bốn nhóm giải pháp chính như đã nêu ở trên để công tác thực hiện ngân sách nhà nước có hiệu quả còn cần những giải pháp khác như vấn đề phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương trong quá trình thực hiện; vấn đề tuyên truyền, phổ biến luật và các văn bản pháp luật khác về vấn đề ngân sách nhà nước…. cũng có vai trò vô cùng quan trọng góp phần đem lại kết quả cho quá trình thực hiện ngân sách./.

————————————-

TÀI LIỆU THAM KHẢO

————————

1. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013

2. Nghị quyết số 53/2013/QH13 ngày 11 tháng 11 năm 2013 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội năm 2014;

3. Nghị quyết số 57/2013/QH13 ngày 12 tháng 11 năm 2013 của Quốc hội về dự toán ngân sách nhà nước năm 2014;

4. Nghị quyết số 01/NQ- CP ngày 02/01/2014 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2014;

5. Dự án 50739-CFBA(2011c), Báo cáo nghiên cứu: Cơ sở lý luận, thực tiễn và đánh giá tình hình thực hiện thí điểm khuôn khổ ngân sách trung hạn tại Việt Nam – Đề xuất, kiến nghị.

6. Dự án 50739-CFBA(2012), Báo cáo nghiên cứu: Minh bạch hóa tài khóa và trách nhiệm giải trình: Hướng tới việ sửa đổi Luật NSNN 2002

7. Kỷ yếu hội thảo: Kinh nghiệm quốc tế về một số nội dung sửa đổi tại Luật Ngân sách nhà nước Việt nam, Ủy ban Tài chính ngân sách tổ chức, Đà nẵng tháng 11/2013 tổ chức năm 2013.

8. Kỷ yếu hội thảo: Đánh giá kết quả 9 năm thực hiện và định hướng sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính tổ chức, Quảng ninh tháng 5/2013

9. Kỷ yếu hội thảo:Định hướng sửa đổi luật ngân sách Nhà nước – Kinh nghiệm quốc tế” do Ủy ban Tài chính – Ngân sách và Bộ Tài chính tổ chức, Ninh bình tháng 9/2013

10. Một số báo mạng và tài liệu tham khảo khác.

Bản in

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *